El territorio es el resultado de procesos históricos, sociales y culturales que le confieren características únicas. Como espacio complejo de relaciones, su gestión requiere[1], terminar con la tendencia a uniformizarlo, y adoptar una visión que recoja toda la riqueza de la diversidad. En el Perú por ejemplo, además de Lima y otras ciudades consideradas como metrópolis y cabezas de región, existen comunidades andinas, nacionalidades indígenas, colectividades plurinacionales, territorios de costa, de sierra y de selva, grandes, medianos y pequeños, que se superponen a los distritos y provincias y que no siempre coinciden con la organización político administrativa formalmente establecida[2].
Por otro lado, la globalización está modificando de manera sustancial la naturaleza de la relación de los territorios con el mundo global, a tal punto que de último eslabón de la administración pública, los territorios se están transformando en cimiento fundamental del gobierno del futuro. La importancia que están adquiriendo y el rol que les ha tocado jugar (no sólo en el plano de la competitvidad sino también en el de la cooperación); así como la presión a la que están siendo sometidos, que pone en riesgo el equilibrio del ecosistema global, los coloca en una disyuntiva de la que no pueden salir victoriosos sino mediante una profunda revolución de la gobernanza, entendida no como la plantea el Banco Mundial en tanto que forma de gestión de los recursos de un país en una perspectiva de desarrollo [3] sino como la define Pierre Calame en el libro citado: Vivir en sociedad con armonía, gestionar los recursos y garantizar la libertad de pensamiento y de acción, preservando la justicia, la cohesión social y el interés común. Desde este punto de vista, la gobernanza contiene cuatro elementos centrales: La mentalidad, las instituciones y los procedimientos; las relaciones que se establecen y las formas de cooperación en torno a las cuáles se organiza una sociedad.
La mentalidad se refiere a cómo se concibe y se ejerce el poder. Todos los días vemos cómo en el Perú – y en muchos otros países - las autoridades, sean éstas de izquierda o de derecha, se autonomizan de sus representados y de sus propios partidos políticos (cuando los hay) e implementan políticas o iniciativas que nunca estuvieron planteadas y con las que por el contrario, a menudo se expresaban en desacuerdo, en aras a un “bien común” o a un “interés nacional” que ellos mismos se encargan de definir, amparados en un marco legal que formalmente los faculta para llevarlas a cabo. La gobernanza plantea recuperar las nociones de servidor público y de mandatario, según las cuáles la legitimidad de una autoridad o de un funcionario está sujeta a que se cumpla con transparencia aquello a lo que éste se ha comprometido a hacer.
La referencia a las instituciones y a los procedimientos alude a su naturaleza democrática o no, al hecho de que facilitan o dificultan la participación, a si son transparentes, si rinden cuenta y si permiten las iniciativas de la ciudadanía en beneficio de las mayorías, sobre todo de las más desposeídas.
En materia de relaciones, hoy día el territorio, antes que terreno de aplicación de políticas estructuradas desde arriba o esfera de elaboración de respuestas concretas, es el espacio donde se conciertan y se enhebran las políticas públicas. Por tanto, las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben ser redefinidas. De un criterio convencional de subsidiariedad, la gobernanza antepone el principio de subsidiaridad activa, que estima que la cuestión central que debe abordar el sector público es la pertinencia, es decir, la respuesta eficaz a las exigencias de la sociedad. Para lograrlo, propone pasar de la “responsabilidad compartimentada” a la “responsabilidad compartida”, colaborativa y solidaria, en torno a las necesidades y expectativas del territorio, expresadas en los procesos de planificación participativa [4].
La gobernanza considera también las relaciones de cooperación sobre las cuáles se organiza la sociedad, logra su cohesión y se proyecta al futuro. En este marco, los actores dentro del territorio juegan un rol fundamental porque son ellos los que deciden, en última instancia, los itinerarios a seguir.
La adopción de una perspectiva como la descrita implica poner en cuestión algunas verdades absolutas que guían nuestra acción, y recobrar la libertad de interrogarnos acerca de las premisas que sustentan nuestra reflexión y nuestro accionar. Ejercicio enteramente válido teniendo en cuenta que el conocimiento, la ciencia y la tecnología han dado pasos gigantescos dejando muy a la saga nuestras formas de pensar. Y también porque estas verdades no han permitido solucionar los graves problemas en los que se debate la humanidad, llámense pobreza, guerras, cambio climático, o individualismo y consumismos generalizados.
La democracia representativa, por ejemplo, se debate hoy en día en una crisis de la que pocos dudan. Sea porque no ha logrado resolver la tensión existente entre intereses económicos y equidad, que impide una realización plena de la ciudadanía ([5]); porque, en palabras de McPherson ([6]), es incapaz de responder a las demandas ciudadanas y se vacía, cada vez más, de contenido. O porque, como afirma Alain Touraine, ([7]), las decepciones de la humanidad han sido tan profundas y los totalitarismos que han asolado Europa tan traumáticos, que nos hemos acostumbrado a una concepción “más bien modesta” de la democracia, que ha terminado reduciéndose a la observancia de normas y de procedimientos. Atilio Borón ([8]) sostiene que en el plano teórico la respuesta a esta crisis ha sido, antes que un esfuerzo sincero por entender las limitaciones que hacen que ésta devenga poco viable, la consagración de una visión empobrecida de la democracia -legitimadora de una situación insostenible (NA)- “Reducida en el saber convencional de la academia a un mero método para elegir qué grupo de la clase dominante ejercerá este dominio” ([9]). Si bien la democracia ha devenido una referencia universal obligada, ha perdido todo sentido crítico e innovador y se ha hecho profundamente conservadora, intolerante, coercitiva. Como consecuencia, a decir de McPherson, la democracia actual padece de dos males fundamentales: apatía en materia de participación política y falta de interés de la ciudadanía en los asuntos públicos.
En lo que a los territorios locales en el Perú se refiere, esta falta de interés y de participación se profundizan en la medida en que las decisiones que afectan a la vida de las personas no toman en cuenta la opinión y de los habitantes, son inconsultas, responden a intereses particulares, o son contrarias a lo ofrecido en épocas electorales. A pesar de los avances indudables habidos en la legislación peruana en materia de participación en los últimos años[10], principalmente, la creación de la Mesa Nacional de Lucha contra la pobreza; el relanzamiento del proceso de descentralización; la promulgación de la ley de Bases de la descentralización; de la Ley Orgánica de Municipalidades [11]; y de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, de su reglamento y de sus instructivos[12] Es éste, en síntesis, un cuerpo legal que norma la incorporación de la ciudadanía en la toma de decisiones referidas a los procesos de planificación y de gestión del desarrollo a nivel local y regional que se ha venido desarrollando con diferencia de ritmos y estilos en todo el país, dependiendo, en última instancia, de la voluntad política de la autoridad correspondiente.
Otra verdad absoluta que debe ser repensada es la creencia a pie juntillas acerca de que el intercambio mercantil, la búsqueda de ganancia y la competencia son los únicos motores posibles del desarrollo. Como hemos visto, en un territorio no todos los bienes son transables en el mercado, la competencia de por sí es imperfecta, y se necesitan controles y regulaciones públicas que permitan un equilibrio en la sociedad. Constatamos, por otro lado, que al igual que la competencia, la solidaridad está presente en toda sociedad local, y que ésta por lo general sabe evaluar el uso adecuado de los recursos para garantizar el bienestar de la población y la preservación de la biósfera. Como un tercer ejemplo, podemos mencionar el que se refiere al concepto de “frontera”, creación humana que responde a consideraciones de diversa índole, que la nueva realidad de los territorios está poniendo en cuestión porque constriñe la realidad, divide y debilita a los pueblos y hace que el territorio resulte a fin de cuentas, menos competitivo.
La nueva responsabilidad que pesa sobre los territorios exige también “enraizarnos” y actuar, no en el sentido de afincarnos en el pasado y vivir de espaldas a la globalización, sino de saber valorar el conocimiento y el criterio de los habitantes de un territorio. En el caso del proyecto Conga de la Minera Yanacocha, en Cajamarca, al norte del Perú, los técnicos y los especialistas interesados en que este proyecto se ejecute, sostienen que reemplazar cuatro lagunas por reservorios y los ríos por conductos, no va a ir en desmedro de la necesidad que tiene la población de agua para el desarrollo de las actividades agrícolas y ganaderas y para la vida misma. Los habitantes replican porque saben que los verdaderos problemas de un proyecto de esta naturaleza es la contaminación de las cabeceras de cuenca y la destrucción del ecosistema. Antes de escuchar todas las voces, los representantes oficiales han intentado desprestigiar los argumentos en contra sin tener en consideración el saber ancestral, que en época de globalización adquiere un valor incalculable no sólo para proteger los medios propios, sino para enseñar al mundo globalizado los términos de una gestión adecuada de recursos, cuando el agua empieza a escasear en el mundo.
Enraizarnos significa evaluar y de medir los bienes a los que tenemos acceso, para saber con mayor exactitud de qué estamos hablando cuando nos referimos a los recursos de un territorio, sobre la base de lo que se denomina la “huella ecológica”, no considerada en los análisis costo-beneficio ni en la medición del producto bruto interno de una región o de un país. Sin esta información, las decisiones se toman considerando exclusivamente los efectos inmediatos y no se consideran las consecuencias y los impactos que tendrá a mediano y largo plazo una intervención sobre el territorio.
La gestión integrada del territorio
Sobre la base de lo señalado, la gestión integrada hace referencia al manejo del territorio en los planos técnico, social, cultural, ambiental, económico y político. Se plantea como objetivos: a) Promover la articulación y la interacción armónica de los seres humanos, los grupos sociales y la biósfera; b) Garantizar un posicionamiento adecuado de la comunidad sobre el territorio [13] que haga posible el bienestar de la población, el buen vivir (a contrapelo del consumismo voraz y depredador y efectos negativos de la segregación socio espacial) y el desarrollo sostenible y sustentable. c) Proteger los ecosistemas y el medio ambiente y prevenir y mitigar los efectos del cambio climático; d) Promover una gobernanza democrática e) desarrollar una cultura de paz y de concordia social (transparencia, participación y respeto a la diversidad); f) articularse de una manera eficaz, eficiente y solidaria al mundo global y promover las alianzas entre territorios.
[1] Además del cambio de una Constitución que lo define de manera inapropiada como un espacio contenedor
[2]De acuerdo a los datos censales, sin contar Lima, un 12% de los distritos del país tendrían 20 mil o más habitantes: 54% albergarían de 2 mil a 20 mil, y 37% se encontrarían en situación de poblados rurales (200 a 2 mil habitantes). La densidad poblacional en el territorio peruano es baja: En la mayoría de provincias oscila entre 2 y 60 habitantes por kilómetro cuadrado. Por eso un procedimiento que permita superar los problemas limítrofes existentes no puede ser ajeno a la reflexión en torno al por qué de las limitaciones de la actual organización del territorio peruano y a la necesidad de tomar más en cuenta su constitución real, la organización por cuencas por ejemplo.
[3] De donde surge la noción de “buena gobernanza”, de moda hoy en día como modelo de gestión ordenada, democrática y transparente. Ver: Banco Mundial: ”Gobernanza y Desarrollo”, World Bank, Washington DC, 1992, citado en: “ La Démocratie en mientes”, Pierre Calame, Descartes et Cie. París 2003.
[4] En la doctrina social de la Iglesia Católica, la subsidiariedad es el principio que norma y limita el papel del estado en nombre de la autonomía y autodeterminación. Según el mismo, el estado debe intervenir cuando advierte que los particulares no realizan alguna labor importante orientada al bien común y debe abstiene de hacerlo cuando el sector privado o los individuos sean capaces de realizarla. Por consiguiente, allí donde la sociedad puede bastarse por sí misma el estado debe abstenerse de intervenir. La subsidiariedad establece también que el sector público debe abordar una determinada problemática en la esfera más próxima a los involucrados. Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria cuando participa en aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse eficientemente en el ámbito local o más inmediato.
Hecho suyo por el pensamiento liberal, el principio de subsidiariedad ha sido interpretado como sinónimo de inhibición obligada del estado en toda iniciativa económica que a la corta o a la larga le plantee algún tipo de competencia al capital privado. En el marco de las políticas de ajuste estructural, este principio fue esgrimido para justificar la privatización de los servicios locales al tiempo que se ajustaban los presupuestos de salud y educación por ejemplo, y se alentaba el surgimiento de emprendimientos privados de dudosa calidad.
Aplicado a la labor estatal, el principio de subsidiariedad reivindica la autonomía de la esfera local en la toma de decisiones que involucran a un determinado territorio. De acuerdo con ello, decisiones importantes que afectan la vida y el futuro de los territorios deberían ser consultadas y compartidas con ellos. Sin embargo ello no ocurre así. Sobre la base de las competencias exclusivas de sus sectores, el poder central, concentra gran parte de las decisiones fundamentales. Mientras ello ocurre con las decisiones importantes, en la esfera cotidiana, el argumento de la autonomía exime al poder central de su compromiso de hacer frente a determinados problemas en cuya solución efectivamente podría tomar parte de manera activa junto con la sociedad local.
5] Marshall, T.H.: “Class, Citizenchip and Social Development”, Anchor Books ed, 1965. Segúm Marshall, existen derechos de primera generación, los civiles y los políticos, y de segunda generación, los económicos, sociales y culturales, cuyo no reconocimiento es una causa fundamental de la tensión mencionada. Otros autores hablan hoy de derechos de tercera generación, que conciernen a la nación, colectividades o la propia humanidad (autodeterminación, paz, medio ambiente), e incluso de cuarta generación (la bioética).
[6] “La Democracia Liberal y su Época”, Ed. Alianza, Bs. Aires, 1991.
[7] “Qué es la Democracia?”, FCE, Bs. Aires 1995.
[8] Borón Atilio y Gonzáles Sabrina: “¿Al Rescate del Enemigo?: Carl Schmitt y los Debates Contemporáneos de la Teoría del Estado y la Democracia”, en: “ Filosofía Política Contemporánea”, Atilio Borón (Compilador), Buenos Aires, FLACSO Abril 2003
[9] Ver entre otros: Schumpeter J; “Capitalismo, Socialismo y Democracia”, Ed. Folio, Barcelona 1964; Dahl, Robert: “La Poliarquía, Participación y Oposición”, Editorial. REI, Buenos Aires, 1989.
[10] Enero del 2001, promovida por el Presidente Valentín Paniagua (DS 001-2001, Promude), como espacio de concertación entre la sociedad civil y el Estado. Ley 27680 del 6 de marzo del 2002, que modificó el título XIV del artículo IV de la Constitución de 1993, retomó el proceso de descentralización puesto entre paréntesis por el presidente Fujimori. La ley de Bases de la descentralización 27783 si dio el 17 de julio del 2002.
[11] Ley 27792 de Mayo del 2003 que instituyó los Planes de Desarrollo Municipal Concertados como base de la acción y de la inversión municipal; los concejos de coordinación local, tanto distritales como provinciales, y las juntas de delegados vecinales. En realidad esta nueva ley estuvo presidida de otras: La Ley 22250 del 28 de julio de 1978, el Decreto Legislativo 051 del 16 de marzo de 1982 y la Ley 23853 del 28 de mayo de 1984, que fueron modificando poco a poco la noción tradicional de municipalidad entendida como gerente de servicios a otra más próxima a la de municipalidad como gobierno local.
[12] Ley 28056 del 15 de julio del 2003, que dispone que una parte del presupuesto municipal deberá ser decidida de manera participativa. El Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, DS 171 – 2003 EF.
[13] Utilizando para ello diversos instrumentos tales como las normas de asentamiento territorial, la zonificación, el ordenamiento y el acondicionamiento territorial y la planificación urbano – rural.
