Gracias a los aportes y comentarios recibidos estos capitulos han podido se corregidos y mejorados de la manera siguiente:
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EL TERRITORIO COMO ACTOR
La gestión del territorio supone tener una visión de futuro. Hoy día predominan los discursos que enfatizan la “competitividad”. Territorios competitivos serían aquellos que han logrado reducir los factores que dificultan o que desalientan las inversiones, y que – por el contrario - ofrecen mejores oportunidades para el ingreso de capitales, considerando variables tales como tiempo de desplazamiento, disponibilidad de energía, transporte, acceso al financiamiento y disponibilidad de mano de obra. De acuerdo con este enfoque el territorio tendrá utilidad para los inversionistas si responde a las necesidades o a los intereses específicos de estos últimos, lo que implica que deba adecuarse a sus demandas a cambio de obtener los capitales que se ofrecen en el mercado. Los “rankings” de competitividad son los encargados de hacer el seguimiento a los indicadores que orientan la toma decisiones.
Por su parte, el sistema de Naciones Unidas pone el acento en las sustentabilidad de los territorios[2], es decir, que éstos tengan la capacidad de reproducirse garantizando condiciones de vida adecuadas, sin dilapidar los recursos fundamentales de los cuales depende, lo que implicaría formas de desarrollo y estilos de vida que permitan resolver las necesidades de las actuales generaciones sin comprometer a las de las siguientes.
A diferencia del territorio como mercancía en el que todo se compra y todo se vende respondiendo a la lógica exclusiva del capital, y del “territorio sustentable”, que ofrece una visión pasiva de los territorios atendiendo a lo que debe hacerse a su interior sin considerar las condicionantes externas a las que están sometidos, el territorio como actor consciente, organizado y con iniciativa, interactúa con el mundo global y se relaciona con otros territorios aportando prácticas sustantivas que sugieren modelos de desarrollo que guardan relación con las necesidades concretas que derivan de la realidad. [3]
Sin que se eliminen las contradicciones propias que naturalmente se dan al interior de un territorio, el territorio afirma su existencia, tiene una visión y objetivos estratégicos, planifica, se organiza, actúa de manera colectiva en el escenario global para alcanzar los objetivos propuestos. No cabe duda que transitar por este camino renueva el peligro siempre presente del surgimiento o resurgimiento de los regionalismos o nacionalismos y de los fundamentalismos que tanto daño han hecho en el pasado y que todavía lo hacen en el presente. Por eso el territorio actor no debe ser concebido como una isla que se confronta con el mundo para hacer prevalecer su “razón”, sino como el eslabón de un entramado de relaciones, de la malla que constituye el mundo global. Lo cual supone que imaginemos a los territorios y su articulación desde una perspectiva de horizontalidad antes que vertical o piramidal.
En esta línea de reflexión el profesor alemán Wiebe Bijker [4] considera al territorio como una red interconectada de elementos heterogéneos donde los humanos y no humanos son actores que participan activamente. Y Gabriel Dupuy [5] sugiere que la red, como conjunto de puntos, genera su propia organización territorial en la que el espacio, el tiempo, la información y los territorios entre sí establecen relaciones particulares.
De esta manera, la territorialidad tradicional definida por límites inequívocos establecidos por poderes económicos, políticos o técnicos, da paso a otra de naturaleza reticular que debe permitir la libre circulación de personas, bienes e información. Esta nueva definición, que tiene consecuencias prácticas importantes, nos recuerda tanto la organización por pisos ecológicos en espacios continuos y discontinuos del mundo pre-hispánico, como la artificialidad de las fronteras creadas por el conquistador español[6].
LA GOBERNANZA
La gobernanza, como expresión político institucional de este enfoque [7] encierra cuatro claves fundamentales:
1. Poner en cuestión las verdades absolutas
1.1. Los modos de pensar se refieren a la conciencia o no de los retos que se tienen por delante, a la forma como se plantea la relación con los actores para hacer frente a estos desafíos, y a los mecanismos de toma de decisión que son necesarios para hacerlos efectivos. En la mayoría de los territorios la manera de acercarse hoy a la realidad está basada en ideas que no son pertinentes para entender los fenómenos actuales que, además, están refrendadas por un ordenamiento jurídico que otorga poco margen de juego a la innovación.
Un primer nivel de reflexión crítica ante las verdades absolutas, lo constituye la propia definición de territorio como espacio complejo de relaciones, actor protagónico en el proceso de globalización. Un segundo nivel tiene que ver con la delimitación del territorio como parte integrante de una red horizontal de relaciones. Y con ello la relativización del concepto tradicional de “frontera”. Como hemos visto, éstas antes que fenómenos naturales son una creación humana que históricamente han respondido a consideraciones de diversa índole, que constriñen la realidad, y dividen y debilitan a los pueblos.
1.2. Sobre la base de estas primeras definiciones abordamos un segundo nivel que se refiere a la toma de decisiones dentro de los territorios o que afectan a los territorios. Lo cual nos remite a constatar que la democracia tal como está hoy concebida, se debate en una crisis profunda. Sea porque no ha logrado resolver la tensión existente entre intereses económicos y equidad, que impide una realización plena de la ciudadanía ([8]); porque, en palabras de McPherson ([9]), es incapaz de responder a las demandas ciudadanas y se vacía, cada vez más, de contenido. O porque, como afirma Alain Touraine, ([10]), las decepciones de la humanidad han sido tan profundas y los totalitarismos que han asolado Europa tan traumáticos, que nos hemos acostumbrado a una concepción “más bien modesta” de la democracia, que ha terminado reduciéndose a la observancia de normas y de procedimientos. Atilio Borón ([11]) sostiene que en el plano teórico la respuesta a esta crisis ha sido, antes que un esfuerzo sincero por entender las limitaciones que hacen que ésta devenga poco viable, la consagración de una visión empobrecida de la democracia -legitimadora de una situación insostenible (NA)- “Reducida en el saber convencional de la academia a un mero método para elegir qué grupo de la clase dominante ejercerá este dominio” ([12]). Si bien la democracia ha devenido una referencia universal obligada, ha perdido todo sentido crítico e innovador y se ha hecho profundamente conservadora, intolerante, coercitiva. Como consecuencia, a decir de McPherson, la democracia actual padece de dos males fundamentales: apatía en materia de participación política y falta de interés de la ciudadanía en los asuntos públicos.
En el Perú, esta falta de interés y de participación, se profundizan en la medida en que las decisiones que afectan a la vida de las personas no toman en cuenta la opinión de los habitantes, responden a intereses particulares, o son contrarias a lo ofrecido en épocas electorales, pese a los avances habidos en la legislación peruana en materia de participación en los últimos años (creación de la Mesa Nacional de Lucha contra la Pobreza[13] ; relanzamiento del proceso de descentralización; promulgación de la ley de Bases de la descentralización, de la Ley Orgánica de Municipalidades [14] y de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, de su reglamento y de sus instructivos[15]).
1.3. En concordancia con lo anterior, un tercer nivel de reflexión en torno a los modos de pensar se refiere a cómo se concibe y se ejerce el poder. Por lo general, las autoridades, sean éstas de izquierda o de derecha, provengan del pueblo o de la burguesía, tienden a autonomizarse de sus representados y de sus propios partidos políticos (cuando los hay) e implementan políticas o iniciativas que no estaban en agenda y con las que por el contrario, a menudo expresaban su desacuerdo, argumentando necesidades referidas al “bien común” o al “interés nacional” que ellas mismas se encargan de delimitar. La gobernanza plantea que la legitimidad de la autoridad o del funcionario está sujeta al cumplimiento de aquello a lo que se ha comprometido. El servidor público es el administrador de los bienes y de las decisiones de la ciudadanía y por lo tanto expresa y representa su voluntad.
1.4. Un cuarto nivel de reflexión crítica en esta perspectiva es cuestionar la idea según la cual el intercambio mercantil, la búsqueda de ganancia y la competencia son los únicos motores posibles del desarrollo. Pero, hemos visto que en un territorio no todos los bienes son transables en el mercado, y en el mundo la competencia de por sí es imperfecta. Por lo tanto se necesitan controles y regulaciones públicas que permitan un equilibrio en la sociedad. Al igual que la competencia, la solidaridad está presente en la sociedad, y que ésta puede ponderar el uso adecuado de los recursos para garantizar el bienestar de la población y la preservación de la biósfera.
2. Rescatar los saberes ancestrales
La responsabilidad que pesa sobre los territorios exige no sólo interrogarnos, sino también “enraizarnos” y actuar, no en el sentido de afincarnos en el pasado y vivir de espaldas a la globalización, sino de saber valorar el conocimiento de los habitantes de un territorio. En el caso del proyecto Conga de la Minera Yanacocha, en Cajamarca, al norte del Perú, los técnicos y los especialistas interesados en que este proyecto se ejecute, sostienen que reemplazar cuatro lagunas por reservorios y los ríos por conductos, no va en desmedro de la necesidad que tiene la población de agua para el desarrollo de las actividades agrícolas y ganaderas y para la vida misma. Pero los habitantes saben que los verdaderos problemas de un proyecto de esta naturaleza son la contaminación de las cabeceras de cuenca y la destrucción del ecosistema. Antes de escuchar todas las voces, los representantes oficiales intentan desprestigiar los argumentos en contra sin tener en consideración el saber ancestral, que en época de globalización adquiere un valor incalculable no sólo para proteger los medios propios, sino para enseñar al mundo globalizado los términos de una gestión adecuada de los recursos, más aún cuando el agua empieza a escasear en el mundo.
Existen innumerables y variadas experiencias en todas partes del mundo que enseñan cómo actuar aprovechando este conocimiento en sintonía con otros[16], en los múltiples planos de la vida social, que constituyen ejemplos de gestión enfocados desde una perspectiva de desarrollo distinta a la actual. Es el caso por ejemplo de Jabón de Mayo, en la provincia de Canas, Cusco. Marienella Ortiz en “La sierra se engancha al mercado” [17] (entrevista a Carlos Paredes, principal gestor de esta iniciativa) señala en torno a esta experiencia que “los pobladores viven en casas donde hay agua caliente y calefacción en los cuartos o en los galpones de sus animales (…). Los lunes puedes comer trigo, los martes habas, los miércoles quinua, los jueves papas y los viernes kiwicha. Dos veces a la semana, cuy. En igual proporción carne de pescado (carpas) o de res. El almuerzo se acompaña con una ensalada seleccionada entre una variedad de 16 hortalizas y con yogur o algún néctar”.
En la entrevista Paredes relata que la experiencia en Canas empezó con 25 familias y que hoy llegan a 1.700 las familias involucradas. Constatando que se debía dejar de depender de la lluvia para el desarrollo de la labor agrícola y pecuaria, el proyecto inicial consistió en desarrollar un sistema de aspersión: la lluvia artificial[18]. Tomando como base idea del agua como elemento articulador, la comunidad desarrolló un conjunto de tecnologías con resultados positivos: Mientras que en el año 2000, en la cuenca de Jabón Mayo existían 100 hectáreas de pastos para alimentar al ganado durante tres meses, en el 2007 el área se había multiplicado por 10 permitiendo alimentar al ganado durante todo el año. Adicionalmente, han sido validadas en la localidad hasta 40 tecnologías, entre productivas, conservacionistas y de transformación lo que ha significado una mejora sustancial de las condiciones de vida de la población. Pero no sólo se trató de una mejora material: La experiencia fortaleció la identidad y la autoestima de la comunidad y permitió que el territorio se convierta en actor al punto que hoy los comuneros capacitan a las poblaciones de otros lugares de la región e incluso del país.
Por otro lado, actuar implica estar en la capacidad de ponderar los recursos que posee el territorio y administrarlos adecuadamente. Factor no considerado en los análisis convencionales costo-beneficio ni en la medición del producto bruto interno de la región o del país. Sin esta información, las decisiones que se toman consideran sólo los efectos inmediatos y no los impactos que tendrá a mediano y largo plazo una intervención determinada sobre el territorio.
3. Llevar a cabo una reforma democrática del Estado
La referencia a las instituciones y a los procedimientos alude al análisis en torno a su naturaleza democrática o no, a si facilitan o dificultan la participación, a si son transparentes, a si rinden cuentas y a si permiten las iniciativas de la ciudadanía. Pero también a si son o no adecuados para enfrentar los retos que tienen ante sí los territorios. En el caso de América Latina el “Consenso de Washington” planteó, en el marco de las políticas de ajuste estructural, que el estado de ese entonces estaba sobredimensionado, que era ineficiente y que era necesario reducirlo y privatizar los servicios públicos y los sectores estratégicos, dejando toda iniciativa de inversión al sector privado. Sobre estas bases en muchos países de la región el estado fue desmantelado, las empresas vendidas, y una parte de los servicios dados a los municipios. La principal consecuencia económica fue el incremento de la pobreza[19]. Ante la creciente evidencia de que los ajustes eran seguidos por perjuicios en las condiciones de vida, los organismos multilaterales insistieron que el efecto era de corto plazo, y por lo tanto, soportable. Pero no fue así. Un informe de la CEPAL del 2004 sostiene que a esta fecha la incidencia de la pobreza en América Latina se encontraba prácticamente en el mismo nivel que la registrada en 1997, indicando un relativo estancamiento en el proceso de superación de este flagelo en los últimos cinco años; y que el número de personas pobres bordeaba los 220 millones, de los cuales 98 millones eran pobres extremos ([20]).
La inestabilidad política en muchos países de la región, así como el malestar económico de los sectores populares y de las clases medias, el desgaste del autoritarismo y el hartazgo ciudadano ante la corrupción instalada en las más altas esferas de poder, fueron algunos de los factores que llevaron a que en la década del 2000 se produjeran cambios políticos importantes en diversos países de la región, que propusieron un nuevo enfoque para la reforma del estado desde una perspectiva que enfatiza la relación entre el estado y la sociedad y plantea la descentralización entendida como democratización. Ello no obstante, esta reforma no se ha implementado aún en toda su magnitud y en mayoría de países continúa atada a una estructura del estado que no es la más adecuada para que los territorios puedan hacer frente a los desafíos que tienen por delante.
4. Promover la subsidiariedad activa
En materia de relaciones, la gobernanza plantea dos líneas de reflexión. En primer lugar afirma que el territorio es el resultado de procesos históricos, sociales y culturales que le confieren características únicas. Como espacio complejo de relaciones, su gestión requiere entonces, como principio general, recoger la riqueza de la diversidad. En el Perú por ejemplo, además de Lima y otras ciudades consideradas como metrópolis y cabezas de región, existen comunidades andinas, nacionalidades indígenas, colectividades plurinacionales, territorios de costa, de sierra y de selva, grandes, medianos y pequeños, que se superponen a los distritos y provincias y que no siempre coinciden con la organización político administrativa formalmente establecida[21].
En segundo lugar, hoy día el territorio, antes que terreno de aplicación de políticas estructuradas desde arriba o esfera de elaboración de respuestas a escala micro, es el espacio donde se conciertan y se enhebran las políticas públicas. Por tanto, las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben ser redefinidas. A un criterio convencional de subsidiariedad, la gobernanza antepone el principio de subsidiaridad activa, [22] que estima que la cuestión central que debe abordar el sector público es la pertinencia, es decir, la respuesta eficaz a las exigencias de la sociedad. Para lograrlo, propone pasar de la “responsabilidad compartimentada” a la “responsabilidad compartida”, colaborativa y solidaria, en torno a las necesidades y expectativas del territorio, expresadas en los procesos de planificación participativa.
[23].
[2] Ver por ejemplo los textos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos – Hábitat II/Estambul, Junio 1996
[3] Desde esta perspectiva los territorios no son el último eslabón de la administración estatal donde se ejecutan políticas públicas decididas en otros ámbitos y donde sólo se idean soluciones a problemas a una escala micro.
[4] “Hacia una teoría del cambio sociotécnicos”, Cambridge, MA, Londres, MIT Press, 1995.
[5] « L'Urbanisme des Réseaux: Théories et Méthodes », Armand Colin Editeur, Paris, 198 págs,1991.
[6] “El tiempo y Espacio en la Estrategia de Subsistencia Andina: Un caso en las Vertientes Orientales Sud Peruanas", Ethnological Studies 10, 1982. Alejandro Camino analiza los éxitos de la estrategia agrícola de los andes centrales peruanos, donde el control vertical de los pisos ecológicos habría permitido aprovechar el potencial diferencial de cada zona. Para Camino la persistencia en el tiempo de este modelo podría deberse a a) que se trata de una estrategia eficiente de subsistencia adaptada a condiciones ecológicas típicas de las altas montañas tropicales, desfavorables a la agricultura; b) a la necesidad de los agricultores de controlar pastos en altura para la ganadería; c) al hecho de ser un sistema "adecuado y manejable de administración y de distribución del trabajo en tareas productivas a lo largo del calendario agrícola. Y establece tres modalidades de control vertical: El modelo "compacto", característico de valles pequeños y empinados con diferentes microclimas a corta distancia (Uchumarca, Sarhua, valle del río Cañete); El modelo "extendido", característico de los grandes valles inter-andinos, donde la población se encuentra más uniformemente distribuida. En este caso, los productos mismos circulan a lo largo del valle a través de extensas y complejas redes de intercambio o mercados cíclicos localizados (Valle del Vilcanota Urubamba, Valle del Mantaro); el tipo "archipiélago" estudiado por Murra.
Nathan Wachtel (Los Cambios Sociales en el Perú) sostiene que la conquista provocó una reorientación fundamental del espacio económico. En tiempos del imperio Cusco había sido el punto de convergencia por excelencia del mundo andino. Ello cambió radicalmente cuando la capital se estableció en Lima y las minas de Potosí pasaron a ser un área privilegiada de atracción. Entre estos dos polos el Cusco redujo su papel a un rol de intermediación. Esta reorientación espacial se manifestó también a escala regional y local. La complementariedad vertical de la economía andina , que asociaba cultivos escalonados desde el nivel del mar hasta regiones a más de cuatro mil metros de altura, sufrió graves alteraciones cuando los españoles se repartieron las encomiendas y separaron a las colonias de mitimaes de sus centros de orígen Si bien el sistema de encomiendas no concedía a su beneficiario sino el derecho a la percepción de un tributo y no el derecho de propiedad sobre la tierra de los indios que le eran confiados, era fácil para el encomendero desvirtuar el sistema de tributo y despojar a los indios de sus tierras (Al respecto ver el caso de Manchac, en la región de Huánuco. Watchel relata que en ese lugar, hacia 1553 un encomendero, Sebastián Núñez del Prado, decidió explotar nuevamente las tierras abandonadas. Aunque la tasación de 1549 limitaba las obligaciones de los indios a 80 cestas de coca por año, obligó a los aborígenes a suministrar 300, mientras utilizaba el pretexto de su iniciativa para atribuirse en propiedad las plantaciones.
Tal es la situación del valle de Sama, en la costa, productor de maíz y de algodón, que fue desvinculado de la provincia de Chucuito. En otro caso, fueron los mismos mitimaes los que regresaron a sus lugares de origen o desaparecieron como producto de la catástrofe demográfica que siguió a la llegada de los españoles.
Se podría decir que desde los primeros tiempos de la colonia el régimen político y la organización territorial fueron diseñados para implementar de manera más eficiente el cobro de tributos, ejercer el control sobre la población y centralizar la mano de obra necesaria para la producción agrícola y minera. Con este fin se reorganizó la ocupación del territorio y se constituyeron reducciones, primero en el norte del virreinato y luego en el sur. Esta nueva forma de localización de la población rompió el equilibrio entre el hombre y la naturaleza, debido a que eliminó la complementariedad en el manejo de los recursos naturales que se lograba merced a la gestión vertical de los pisos.
Como fruto de este proceso se generó un orden social fragmentado, territorialmente desarticulado, orientado a la producción para el exterior, y segregado: Recordemos que hacia 1560 la corona española implantó cabildos de indios bajo supervisión de los corregidores para garantizar el orden social del mundo andino. En ese entonces el Perú estaba dividido en cincuenta corregimientos al interior de los cuales los corregidores, ejercían funciones judiciales, administrativas y gubernativas, con notable independencia y mayores atribuciones que jueces y que alcaldes. Estos funcionarios, dueños de las tierras y de las vidas de las poblaciones aborígenes, se encargaban, de organizar el trabajo forzado en las minas y en las haciendas.
[7] Y no como la define el Banco Mundial (forma de gestión de los recursos de un país en una perspectiva de desarrollo) De donde surge la noción de “buena gobernanza”, de moda hoy en día como modelo de gestión ordenada, democrática y transparente. Ver: Banco Mundial: ”Gobernanza y Desarrollo”, World Bank, Washington DC, 1992, citado en: “ La Démocratie en mientes”, Pierre Calame, Descartes et Cie. París 2003.
[8] Marshall, T.H.: “Class, Citizenship and Social Development”, Anchor Books ed, 1965. Segúm Marshall, existen derechos de primera generación, los civiles y los políticos, y de segunda generación, los económicos, sociales y culturales, cuyo no reconocimiento es una causa fundamental de la tensión mencionada. Otros autores hablan hoy de derechos de tercera generación, que conciernen a la nación, colectividades o la propia humanidad (autodeterminación, paz, medio ambiente), e incluso de cuarta generación (la bioética).
[9] “La Democracia Liberal y su Época”, Ed. Alianza, Bs. Aires, 1991.
[10] “Qué es la Democracia?”, FCE, Bs. Aires 1995.
[11] Borón Atilio y Gonzáles Sabrina: “¿Al Rescate del Enemigo?: Carl Schmitt y los Debates Contemporáneos de la Teoría del Estado y la Democracia”, en: “ Filosofía Política Contemporánea”, Atilio Borón (Compilador), Buenos Aires, FLACSO Abril 2003
[12] Ver entre otros: Schumpeter J; “Capitalismo, Socialismo y Democracia”, Ed. Folio, Barcelona 1964; Dahl, Robert: “La Poliarquía, Participación y Oposición”, Editorial. REI, Buenos Aires, 1989.
[13] Enero del 2001, promovida por el Presidente Valentín Paniagua (DS 001-2001, Promudeh), como espacio de concertación entre la sociedad civil y el Estado. Ley 27680 del 6 de marzo del 2002, que modificó el título XIV del artículo IV de la Constitución de 1993, retomó el proceso de descentralización puesto entre paréntesis por el presidente Fujimori. La ley de Bases de la descentralización 27783 si dio el 17 de julio del 2002.
[14] Ley 27792 de Mayo del 2003 que instituyó los Planes de Desarrollo Municipal Concertados como base de la acción y de la inversión municipal; los concejos de coordinación local, tanto distritales como provinciales, y las juntas de delegados vecinales. En realidad esta nueva ley estuvo presidida de otras: La Ley 22250 del 28 de julio de 1978, el Decreto Legislativo 051 del 16 de marzo de 1982 y la Ley 23853 del 28 de mayo de 1984, que fueron modificando poco a poco la noción tradicional de municipalidad entendida como gerente de servicios a otra más próxima a la de municipalidad como gobierno local.
[15] Ley 28056 del 15 de julio del 2003, que dispone que una parte del presupuesto municipal deberá ser decidida de manera participativa. El Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, DS 171 – 2003 EF.
[16] Ver por ejemplo: http://base.d-p-h.info/fr/fiches/organisme/fiche-organisme-331.html
[18] Según Paredes, los costos que significa este proyecto de desarrollo basado en el riego por aspersión no son muy altos (S/.600 por familia [18]), y permite regar media hectárea: 500 m2 de pastos, 100 m2 de huerto fijo a campo abierto, 100 o 200 m2 en huertos con cobertura plástica, y 3.000 m2 para cultivos tradicionales, como granos o tubérculos andinos. Un campesino puede empezar con media hectárea y luego llegar a una o dos hectáreas.
[19] Señala el economista peruano Javier Iguíñiz que la asociación entre ajuste y detrimento de las condiciones de vida es directa e inmediata: “El deterioro de las remuneraciones reales y el del nivel de empleo son el nexo más conocido entre medidas económicas y el aumento de la pobreza (“Estrategias de Desarrollo y Movimientos Sociales en América Latina: Hacia una reformulación de diagnóstico y programa” , ponencia presentada al Primer Encuentro del Foro Política Social, democracia y desarrollo, Cesap, Caracas, 2-4 octubre 1991).
[20] “Panorama Social de América Latina”, División de Desarrollo Social y la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL , marzo de 2004.
[21]De acuerdo a los datos censales, sin contar Lima, un 12% de los distritos del país tendrían 20 mil o más habitantes: 54% albergarían de 2 mil a 20 mil, y 37% se encontrarían en situación de poblados rurales (200 a 2 mil habitantes). La densidad poblacional en el territorio peruano es baja: En la mayoría de provincias oscila entre 2 y 60 habitantes por kilómetro cuadrado. Por eso un procedimiento que permita superar los problemas limítrofes existentes no puede ser ajeno a la reflexión en torno al por qué de las limitaciones de la actual organización del territorio peruano y a la necesidad de tomar más en cuenta su constitución real, la organización por cuencas por ejemplo.
[22] En la doctrina social de la Iglesia Católica, la subsidiariedad es el principio que norma y limita el papel del estado en nombre de la autonomía y autodeterminación. Según el mismo, el estado debe intervenir cuando advierte que los particulares no realizan alguna labor importante orientada al bien común y debe abstiene de hacerlo cuando el sector privado o los individuos sean capaces de realizarla. Por consiguiente, allí donde la sociedad puede bastarse por sí misma el estado debe abstenerse de intervenir. La subsidiariedad establece también que el sector público debe abordar una determinada problemática en la esfera más próxima a los involucrados. Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria cuando participa en aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse eficientemente en el ámbito local o más inmediato.
Hecho suyo por el pensamiento liberal, el principio de subsidiariedad ha sido interpretado como sinónimo de inhibición obligada del estado en toda iniciativa económica que a la corta o a la larga le plantee algún tipo de competencia al capital privado. En el marco de las políticas de ajuste estructural, este principio fue esgrimido para justificar la privatización de los servicios locales al tiempo que se ajustaban los presupuestos de salud y educación por ejemplo, y se alentaba el surgimiento de emprendimientos privados de dudosa calidad.
Aplicado a la labor estatal, el principio de subsidiariedad reivindica la autonomía de la esfera local en la toma de decisiones que involucran a un determinado territorio. De acuerdo con ello, decisiones importantes que afectan la vida y el futuro de los territorios deberían ser consultadas y compartidas con ellos. Sin embargo ello no ocurre así. Sobre la base de las competencias exclusivas de sus sectores, el poder central, concentra gran parte de las decisiones fundamentales. Mientras ello ocurre con las decisiones importantes, en la esfera cotidiana, el argumento de la autonomía exime al poder central de su compromiso de hacer frente a determinados problemas en cuya solución efectivamente podría tomar parte de manera activa junto con la sociedad local.
