El proyecto de ley sobre ordenamiento territorial presentado por la Plataforma de Ordenamiento Territorial hace un buen diagnóstico de las causas históricas que explican la forma poco racional como se ha ocupado el espacio en el Perú, entre otras el modelo primario exportador predominante y la visión del territorio exclusivamente como fuente de riqueza económica. Los efectos negativos han sido muchos y muy graves. Para cambiar esta situación el proyecto propone adoptar una visión integral que permita impulsar el desarrollo sostenible de los territorios y promover su articulación espacial, social, cultural y económica. Y establece como objetivos del ordenamiento territorial el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la conservación y preservación del patrimonio natural y cultural, la regulación de la distribución espacial de la población de acuerdo a la política de asentamientos humanos, y la promoción del proceso de descentralización de forma tal que los diversos niveles de gobierno articulen y armonicen sus roles y funciones en materia de ordenamiento territorial y gestión del territorio.
Ello no obstante, la propuesta no define qué es el territorio. O porque por razones prácticas adopta la definición constitucional que alude esencialmente a su componente físico espacial, o porque la respuesta es aparentemente obvia. Una definición clara es sin embargo, muy importante porque va a darle coherencia a las propuestas que de ella se deriven. Hoy en el mundo académico y en la mayor parte de las disciplinas que trabajan los temas territoriales existe un consenso sobre el hecho de que el territorio es un espacio complejo de relaciones. Empezando por lo primero, como sabemos, la teoría de la complejidad señala que los cambios que se operan al interior de los componentes de un sistema afectan al sistema en su conjunto y generan efectos que no pueden ser previstos claramente en toda su magnitud, más aún si interviene el ser humano. Y en lo que respecta a las relaciones, estas son entre los seres humanos, entre los grupos sociales y entre éstos y los demás seres vivos y los ecosistemas. Y el producto de estas relaciones no es la suma de los componentes originales sino uno distinto a los originales. Entonces, cuando hablamos de espacio complejo de relaciones nos estamos refiriendo a que el territorio no tiene sólo ni principalmente un componente físico espacial, el territorio tiene un valor en sí que va mucho más allá de lo económico, es también la gente, la cultura, la historia, los animales, las plantas, los ecosistemas, que están en permanente interrelación y que mantienen un equilibrio frágil cuya alteración puede traer consecuencias no previstas y acaso no previsibles.
Si ello fuera así los objetivos del ordenamiento territorial deben ser más precisos:
1. “Lograr el uso y la ocupación ordenada, segura y sostenible del territorio, acorde a su función social, cultural, económica y ambiental, teniendo en cuenta sus potencialidades y limitaciones para orientar, promover y localizar la inversión pública y privada”: Si el territorio es la gente, la historia, la cultura, el ecosistema, cómo una norma puede lograr su uso y ocupación ordenada, segura y sostenible? Esta afirmación es válida sólo si se considera al territorio en su acepción físico espacial y a los seres humanos como agentes externos y ajenos que ·van a utilizarlo”. Pero si el territorio es un todo complejo este objetivo debería ser redefinido en los términos siguientes: “Facilitar el desarrollo equilibrado de las relaciones que se establecen en el territorio fortaleciendo a cada uno de sus componentes en una perspectiva de sustentabilidad”. En el plano de las relaciones humanas este objetivo está estrechamente ligado al modo de vida y al modelo de desarrollo que haga posible su realización. Una consecuencia práctica sería por ejemplo no limitarnos a decir dónde se localizará la inversión pública o privada sino qué tipo de inversión facilita el desarrollo equilibrado de las relaciones existentes.
2. “Promover el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación y preservación del patrimonio natural y cultural mediante una gestión responsable y concertada, garantizando la seguridad y soberanía alimentaria”. Los recursos naturales ya están siendo aprovechados por los habitantes que forman parte de los territorios. Por tanto la ley debe promover y facilitar este aprovechamiento en la perspectiva que señala la segunda parte del articulado. En todo caso, se debe entender que este objetivo propuesto alude más bien a cómo debe actuar un posible actor externo en un territorio y cómo gestionar los recursos allí existentes. Si ese fuera el caso la propuesta debería agregar que en esos casos toda iniciativa debe de estar enmarcada dentro de los planes de desarrollo del territorio en cuestión.
3. “Regular la distribución espacial de la población de acuerdo a la política de asentamientos humanos, procurando una relación armónica entre las zonas urbanas y rurales e incorporando la gestión de riesgos y la pluriculturalidad”. Los peruanos hemos tenido a través de nuestra historia formas sumamente aleccionadoras de manejo del espacio y de localización, rotas por la conquista española primero y por la voracidad de una inversión irracional después (caucho, minería, petróleo). Como consecuencia, el espacio se desorganizó y los afectados tuvieron que dejar sus tierras obligados por las circunstancias. Por lo tanto una ley que pretenda acabar con el desorden existente debe empezar por regular a los “desorganizadores” que han expulsado y segregado a la población, poniendo los límites que el mercado no es capaz de poner.
4. Promover el proceso de descentralización de forma tal que los diversos niveles de gobierno articulen y armonicen sus roles y funciones en materia de ordenamiento territorial y gestión del territorio. Un criterio cada vez más aceptado en diversos círculos es que el estado no puede actuar desde arriba y desde afuera sino desde adentro y desde abajo. Elemento fundamental en una perspectiva de reforma estatal democrática y descentralista. Ello implica que no nos limitemos a promover la armonización de roles. La Ley debe plantear con claridad roles nuevos y distintos que establezcan un nuevo equilibrio entre el estado central y las regiones, que haga que ni éstas ni los gobiernos locales sean convidados de piedra en las decisiones que afectan a sus territorios.
