César Patricio Bouillon, editor
Desarrollo
de las Américas, BID 2012
Distribución
FCE
1. Definición
del déficit
Agrega que la
medición de los déficits de vivienda adolece de algunos defectos, como la
necesidad de establecer de manera subjetiva
lo que se entiende por “adecuado”, “lo cuál puede ser problemático
para algunas dimensiones dado que algunas ‘necesidades’ pueden ser ilimitadas”.
Continúa: La medición de la brecha de vivienda tampoco toma en cuenta la
demanda del mercado y omite temas como acceso a servicios comunitarios y
cercanía o lejanía a los centros de labores, calidad de los servicios de
educación y de salud, seguridad,
segregación por ingresos, y comodidades
culturales y comerciales.
2. Estado actual de la problemática
Luis Alberto Moreno,
Presidente del BID señala en el prólogo, que las ciudades, motores del crecimiento y
de la innovación, generadoras de empleo y de inversiones, tienen, entre
otros, el desafío de ofrecer a sus habitantes
servicios, empleo y techo. Centrándose el libro en el estudio de las
áreas urbanas, agrega que las causas que históricamente han agravado el
problema de la vivienda en la región han
sido la migración acelerada del campo a la ciudad, el crecimiento de las ciudades, la ausencia
de planificación y la poca inversión en infraestructura. Sostiene que, sin
embargo, de esa fecha a esta parte ha habido avances significativos como es por
ejemplo la provisión de agua y de energía. Finaliza señalando que, siendo
eso cierto, es necesario avanzar más rápido. En ese camino los gobiernos
estarían llamados a cumplir un rol importante, pero sobre todo, las familias y
el sector privado.
En la introducción el
estudio puntualiza el hecho de que AL/C es la región más urbanizada del mundo
en desarrollo, y resalta tres características que serían relevantes: Altas tasas de
propiedad de las viviendas, promedio alto de ingresos familiares para los
estándares de ciudades con el mismo nivel de desarrollo. Y reitera que
habiendo habido en las últimas décadas
avances significativos en materia de vivienda, subsisten problemas importantes
por resolver. Enfatiza que de las 130 millones de familias que viven en
ciudades, cinco millones deben compartir
la vivienda con otra familia, 3 millones viven en viviendas irreparables y 34
millones carecen de títulos de propiedad, agua potable, saneamiento, pisos
adecuados o espacio suficiente, Muchas de estas viviendas están situadas en
barrios que carecen de facilidades urbanas.
3. Cuantificación del problema de la vivienda en AL/C
El acápite “Retrato
de un problema: El sector de la vivienda”, el estudio se adentra en la
cuantificación del déficit. Tomamos como referencia la población en AL/C para
el 2009, año que considera el estudio, y el número de personas por hogar,
consignados en el Anuario estadístico de CEPAL 2011. De acuerdo con ello, en
ese año había en la región 145’886,750 hogares, de ellos 130’769,230, urbanos [1]
En la página 27 del libro se cuantifica el déficit, que traducimos a cifras
absolutas:
DEFICIT
TOTAL AL/C 2009
Déficit
total de viviendas
|
Déficit
cuantitativo
|
Déficit
cualitativo
|
|||
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
53’978,098
|
37
|
8’753,205
|
6
|
45’224,893
|
31
|
DEFICIT URBANO AL/C 2009
Déficit
total de viviendas urbanas
|
Déficit
cuantitativo
|
Déficit
cualitativo de viviendas urbanas
|
|||
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
41’846,153
|
32
|
7’846,153
|
6
|
33’999,999
|
26
|
DEFCICIT
RURAL ALC/2009
Déficit
total de viviendas
|
Déficit
cuantitativo
|
Déficit cualitativo
de viviendas
|
|||
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
absoluto
|
relativo
|
9’070,512
|
60
|
755,876
|
5
|
8’314,636
|
55
|
Fuentes: “Un Espacio para el desarrollo: Los Mercados de Vivienda en AL/C, César
Patricio Bouillon, editor, p.27; Anuario Estadístico
CEPAL 2011. Elaboración propia
Como puede
observarse, de acuerdo a estudios de la propia CEPAL, el déficit total habría crecido en esta
década, y el componente principal
continúa siendo el déficit cualitativo, tanto a nivel urbano como rural, que alcanzó
en 2009, el 83% del total, por 60% que era en los años noventa [2].
Estos dos aspectos no son referidos en el estudio actual, que tampoco precisa
la magnitud del incremento anual de este déficit, como sí lo hizo Jennifer
Duncan en el 2003, que basándose en estudios del BID (Rojas 2005) señala que
mientras el aumento de la demanda anual es de 2.5 millones, cada año se agregan 1.5 millones al parque de viviendas [3].
4.
Diferencias por países
En la páginas 29 y 30 (cuadro
2.4) el estudio puntualiza que existen
diferencias al momento de analizar el problema de la vivienda y sus posibles
soluciones de país en país, por ejemplo, en términos de déficits cuantitativos
y cualitativos, de materiales, hacinamiento, infraestructura y de tenencia
segura, de vivienda rural y vivienda urbana, entre otros. En el cuadro en
mención, se puede apreciar, no obstante, que en casi la totalidad de países el
déficit cuantitativo es bajo (salvo Bolivia cuyo Déficit cuantitativo se
sitúaba en el 2009 en 30%) y el cualitativo es alto y muy alto, salvo en los
casos de Chile, Costa Rica y Colombia.
5. Causas de
la situación: La asequibilidad:
En la página 61,
acápite “¿Dos habitaciones, dos baños y un patio grande? La demanda de vivienda
en América Latina y El Caribe”, define
la brecha de asequibilidad como el
porcentaje de hogares que gastaría más del 30% de sus ingresos en pagar una
hipoteca de 20 años con una cuota inicial de 10% para adquirir una vivienda a
un determinado precio y a una determinada tasa de interés. El porcentaje de
hogares que tiene esa capacidad o que carece de ella sería una función de la
distribución del ingreso del hogar, de la tasa de interés y del precio de la
vivienda [4].
a)
Carencia de
ingresos
El documento del BID señala que el déficit de vivienda
varía según los quintiles de ingreso de los hogares, como – en efecto- puede
verse en el cuadro 2.2. (p.27):
DEFICIT: QUINTILES URBANOS POR INGRESO PER CAPITA DE LOS HOGARES 2009
Nacional
|
Urbano
|
Rural
|
I
|
II
|
III
|
IV
|
V
|
|
Déficit Total
|
37
|
32
|
60
|
52
|
39
|
32
|
24
|
16
|
Déficit cuantitativo
|
6
|
6
|
5
|
9
|
8
|
6
|
5
|
3
|
Déficit Cualitativo
|
31
|
26
|
55
|
43
|
31
|
26
|
19
|
12
|
Fuente:
“Un Espacio para el Desarrollo…”, en base a Rojas y Medellín 2011
|
||||||||
Estableciendo una
relación entre vivienda y pobreza, tenemos que, de acuerdo a cifras de la CEPAL al año 2008 - 33.2% de
la población de la región (182 millones de personas) era pobre. De ese total, una tercera parte,
12.6% o 60 millones, eran pobres extremos. Utilizando el promedio de cuatro personas por hogar y la
población total para el 2008 (Anuario), estamos hablando de unos 30’
500,000 hogares pobres y de unos 15’000,000 de hogares en pobreza extrema, por
93 millones de hogares no pobres, que
tienen posibilidades, mayores o menores, de resolver sus problemas de vivienda
en el marco de un mercado formal que
funcione en forma eficiente.[5].
El problema más urgente se plantea es entonces para esos
45 o 47 millones de hogares pobres y muy pobres que, dadas sus características
económicas, por lo general no acceden al mercado formal de la vivienda [6] , viven como hogares
adicionales, o en viviendas improvisadas, con materiales precarios, hacinadas,
sin infraestructura y sin seguridad de la tenencia. En la
página 62 el estudio sugiere tres formas de enfrentar este problema: Promover
el incremento general de los ingresos, llevar a cabo intervenciones
redistributivas orientadas a aumentar los ingresos de los hogares más
pobres, implementar programas de
vivienda focalizados que apunten a subvencionar la adquisición de viviendas para
los más pobres y desarrollar los mercados de alquiler para segmentos de bajos
ingresos.
b)
La falta de
acceso a los mercados financieros
En este punto el
estudio reflexiona en torno a tres puntos: Las tasas de interés real vigentes, que
pueden encarecer el costo de los créditos hipotecarios; la informalidad, alta en toda la región, que dificulta a los
trabajadores documentar sus ingresos; y la insuficiencia de ingresos suficientes que
permitan al postulante acceder al
crédito hipotecario.
c)
Los altos
precios de las viviendas
Es posible que el sector
privado sea renuente a construir viviendas de bajo costo debido a dudas acerca
de la rentabilidad del negocio, a las limitaciones crediticias de las familias,
el alto costo de la tierra o de urbanizar terrenos para uso residencial, las
regulaciones excesivas y los altos costos de registro de propiedad. Eso hace
que “en las ciudades de la región incluidas en el análisis, la vivienda más
barata ofrecida por el sector privado sin subsidios a la construcción, se
situaba en un promedio de 24 mil dólares en el 2010 y una familia promedio
necesitaría acumular 21 meses (1.8 años)
de sus ingresos totales para pagarla” (p.68).
6. Costo que sería necesario cubrir para cerrar
la brecha y cubrir la demanda
En la página 49 el
estudio refiere que para cerrar la brecha cuantitativa de vivienda para los
hogares pobres en la región requiere una inversión de por lo menos 25 mil
millones de dólares. El cálculo supone que los hogares pobres demandan
viviendas estándar básicas de 40 metros cuadrados
construidas en lotes de 60 metros
cuadrados cuyo costo total se estima en 15 mil dólares
(11 mil en construcción, 3 mil para el terreno y 1,000 en gastos
administrativos operativos). Para los hogares que no son pobres cerrar la brecha cuantitativa de vivienda
requeriría una inversión de por lo menos 148,000 millones de dólares. Este
cálculo supone que los hogares demandan viviendas de 23 mil dólares. Cerrar la
brecha cualitativa de infraestructura requiere de una inversión de por lo menos
107 mil millones de dólares, suponiendo una inversión de 5 mil dólares por
hogar. Por último, cerrar la brecha cualitativa
de materiales supondría una inversión de por lo menos de 30 mil millones
con una inversión de 3 mil por hogar. En total, unos 310 mil millones de
dólares, equivalentes al 7.8% del PBI de la región.
Cerrar la brecha del déficit cuantitativo y del déficit de infraestructura de todos los
hogares pobres de la región requeriría
aproximadamente 53 mil millones de
dólares o un 1.4 % del PBI.
7. Somero Balance de las Políticas
En el capítulo
“Construcción de una política de Vivienda que funcione” (p. 271 en
adelante) el estudio señala que existen
diversas justificaciones para la intervención del estado en materia de
vivienda. Por un lado, las fallas del mercado, la información imperfecta, la
falta de acceso al crédito y varias externalidades (localización por ejemplo),
todo lo cuál hace que la oferta habitacional del mercado sea inadecuada.
También se aducen, continúa el documento, razones éticas: La viviendo como un
bien imprescindible, tal como lo plantean constituciones de 18 países; y
razones económicas: La vivienda da empleo y dinamiza la economía. Pero por lo
general, señala el estudio, el resultado de esta intervención no fue adecuado y
en los años noventa se impuso el criterio del estado como “facilitador de los
mercados”, retomando la experiencia chilena recogida luego por NNUU, el BM y el BID. Y se precisaron los
instrumentos que debiera guiar esta política: Derecho de propiedad,
financiamiento hipotecario, racionalización de los subsidios, infraestructura,
regulación del desarrollo, reorganización de la industria de la construcción,
marco de políticas públicas e institucionales.
Chile, pionero de la fórmula ABC en los años setenta,
mejoró el acceso al crédito hipotecario. Colombia siguió ese enfoque en 1991
con la creación de Inurbe. El modelo chileno promovía la construcción de
viviendas de 40 metros cuadrados,
con 10% de ahorro familiar, 40% de subsidio y el resto crédito hipotecario. En
los años 90 la mora de la clase media fue transferida al sector privado y se
dejó de prestar a los sectores bajos. Para ellos se acordó un subsidio pleno:
El Fondo Solidario de Vivienda, con el 10% de ahorro directo. Se respondía así
también a la falta de interés del sector privado y se aceptaban los proyectos
de las comunidades.
Con variaciones esta
forma de abordar la problemática ha sido implementada en la mayoría de países
de la región (cuadro 9.3, p. 276). En materia de cobertura, el número promedio
de subsidios al año es de 33,130 en Argentina, 39,202 en Chile, y 36,630 en
Colombia. Aún así no parece que estos programas puedan resolver el problema de
la vivienda en plazos razonables. En Chile, país que más habría avanzado, el problema principal sería ahora la calidad del stock y el deterioro de los
barrios.
En el
capítulo “Construcción de una política…” se precisa que la experiencia parece
demostrar que los programas Ahorro,
Bono, Crédito no llegan a los más pobres, que tienen poca posibilidad de ahorro
y no pueden acceder a un crédito
bancario. Problemas que se suman a otros
como los altos precios de las
viviendas con relación al ingreso
familiar así como de la tierra y de la
construcción (ver introducción y sección “asequibilidad”).
En este marco, el
sector informal sigue construyendo un porcentaje importante de las viviendas en
la región, al tiempo que el sector privado es reacio a participar en programas
para los pobres, hecho éste que obligó a
Chile, por ejemplo, a recurrir a subsidios casi totales para ellos.
Por último, en la página 50 del estudio se hace alusión a los
presupuestos públicos insuficientes: Actualmente
los países de América Latina destinan sólo el 1% de su PBI en promedio, a
programas públicos de vivienda y proyectos de desarrollo urbano: “Para los
países que más invierten en el sector vivienda, el gasto asciende al 2% del
PBI”.
8. Lecciones aprendidas, propuestas
Visión integradora y enfoque facilitador
El estudio
propone una visión global que permita visualizar, abordar y resolver los
problemas de la vivienda incluyendo a aquellos que aquejan a las clases medias. Sobre esta base, señala
que es probable que la aproximación más eficaz y sostenible para potenciar la eficiencia y eficacia de
los mercados de tierras urbanas y de vivienda en los países en desarrollo sea
un enfoque facilitador (BM 1993; Dowall y
Clarke 1996; Angel 2,000). Este enfoque promueve la ampliación de
terrenos urbanos dotados de servicios,
la provisión de infraestructura, el acceso al crédito para la construcción y
compra, la existencia de regulaciones realistas relativas al uso de la tierra
que reflejen la voluntad y disposición a comprar vivienda, y el acceso a
materiales y servicios de construcción.
La mayoría de los países han centrado sus
políticas y programas en proveer directamente vivienda o en proporcionar
subsidios para comprar unidades terminadas Salvo algunas excepciones notables,
por lo general se han olvidado de proponer el tipo de intervenciones y reformas
regulatorias que mejorarían el funcionamiento de los mercados de tierras.
“Intentar solucionar el problema de la vivienda informal una vez que se ha
convertido en un hecho cumplido resulta mucho más complejo y costoso que
prevenirlo. Y aunque todavía se requiere recurrir a los programas de
mejoramiento de barrios marginales con le fin de dar solución al stock actual
de informalidad, los responsables de mejorar el proceso de urbanización en la
región deberían incluir políticas orientadas a prevenir la formación de barrios
marginales dentro de sus programas” (p.161).
Importancia del mejoramiento de los barrios marginales
En el capítulo “La
verdad acerca de los mercados de tierras” (pp. 212 y siguientes), el estudio
señala que el surgimiento de los barrios marginales y asentamientos irregulares
“por lo general se debe a que las familias de bajos ingresos no pueden adquirir
una solución de vivienda en el mercado privado. En ese sentido son síntoma de
funcionamiento deficiente de los mercados
de tierra y vivienda” (p. 156).
Y retoma cifras de Mac Donald (2004) para afirmar que por lo menos un
25% de la población urbana de la región
vive en asentamientos informales (p.37).
La informalidad en la vivienda, dice el estudio, “puede conducir a la
formación de barrios marginales, que por lo general se pueden describir como ‘un área urbana densamente poblada
caracterizadas por vivienda subestándar y miseria’ (UN Hábitat, 2007, p.1).
Según UN-Hábitat, hoy en día los barrios marginales han llegado a incluir la
gran mayoría de asentamientos informales que se están convirtiendo
rápidamente en la manifestación más
visible de la pobreza urbana en las ciudades del mundo en desarrollo. Los
límites entre las definiciones de vivienda informal y barrios marginales no
están claros, y a menudo los dos conceptos se encuentran superpuestos en la
literatura especializada” (p.38).
El estudio
señala que aunque la mayoría de gobiernos de la región no cuenta con políticas
orientadas a abordar las causas del
surgimiento de asentamientos informales y barrios marginales,, sí tienen
programas para ayudar a las familias ya establecidas, entre otros, expedición
de títulos y mejoramiento de barrios. “Estas políticas tienen un alto potencial
para acelerar las inversiones de las familias en sus viviendas, con el
consecuente impacto positivo en su bienestar”(p. 157).
El estudio señala que
este mejoramiento puede ser de tres
tipos: mejora de servicios básicos,
legalización de la tenencia y mejora general. La mejora general, agrega, asegura la tenencia
y sitúa a las comunidades de los asentamientos al mismo nivel de la ciudad
formal. Así mismo incluye servicios sociales esenciales. Un ejemplo es el
programa Favela-Barrio en Río de Janeiro. El costo por familia de un programa
de este tipo oscila entre los 3 y 7 mil
dólares. (p. 159).
Vivienda incremental como alternativa para
los sectores de bajos recursos
El estudio
propone evaluar la importancia de la vivienda incremental para los sectores e
bajos recursos. El el capítulo
“¿Y sí construyo mi casa?” (pp. 239 y siguientes), los autores señalan que la
autoconstrucción es una respuesta perfectamente racional de los hogares a las
limitaciones que enfrentan y a las fallas de los mercados de vivienda: “Sí no
pueden conseguir una hipoteca -porque
las entidades crediticias no se las conceden -, entonces arriendan , y si no
pueden arrendar, se las arreglan para proporcionarse un techo al alcance de sus
posibilidades. Si no tienen dinero para hacer mejoras – y las entidades
financieras no les otorgan un préstamo-, construyen por pequeñas etapas a lo
largo del tiempo. Si no pueden obtener un titulo de propiedad de la tierra, la
ocupan ilegalmente y esperan hasta tener algo de seguridad en su lote y en su
vivienda, y entonces invierten en mejoras. Si no tienen medios para mudarse, se
quedan donde están e introducen mejoras según sus posibilidades a lo largo del
tiempo” (p. 139). Esta vivienda suele
financiarse de varias fuentes desconectadas de los mercados formales. Ante
esto las instituciones del microfinanciamiento (serie de préstamos pequeños de
corto plazo para compra de materiales y construcción progresiva) se presentan
como una opción porque proporcionan no solo financiamiento sino también
asistencia técnica.
El documento propone
una serie de otras medidas tales como
propender a soluciones flexibles, no rígidas, acordes a cada caso
particular; alentar la construcción de viviendas de bajo costo; promover la
vivienda en alquiler; considerar el problema cualitativo y no sólo el
cuantitativo; incentivar el apalancamiento de los recursos del sector privado y
la interacción de las familias con el mismo; mejorar la eficiencia en la
implementación de los programas ahorrando costos en beneficio de los usuarios;
y otorgar mayores incentivos para el
sector privado disminuyendo las
limitaciones a la expansión de vivienda formal (urbanización de terrenos,
construcción de vivienda asequible y financiamiento a largo plazo).
[1] “El principal
problema de infraestructura es la falta de servicios adecuados de saneamiento,
que afecta al 13% de los hogares
(urbanos), casi 17 millones ”, op. Cit, p. 27.
[2] 52 millones
de déficit. Ver: “Experiencias emblemáticas para la superación de la pobreza y
precariedad urbana: Provisión y mejoramiento de la vivienda”, elaborado por
Marisol Saborido, CEPAL NNUU, Santiago de Chile, agosto del 2006. Forma parte
del Proyecto: “Estrategia urbana orientada a la acción de los gobiernos e
instituciones municipales en América Latina y el Caribe” (División de
Desarrollo Sostenible y AAHH”, CEPAL 2000-2005).
[3] “Causas de la Vivienda Inadecuada
en América Latina y El Caribe”, Hábitat para la Humanidad, 2003”.
[4] Para
medir la asequibilidad en sectores de
bajos ingresos se calibran las simulaciones para la compra de una vivienda
básica estándar de 40 metros cuadrados
construidos , ya sea en un complejo de múltiples unidades o en un terreno de 60 metros cuadrados
con todos los servicios básicos y un título formal de propiedad en una
subdivisión legal (p.61)
[5] “La Sostenibilidad del
Desarrollo a 20 años de la
Cumbre de la
Tierra: Avances, brechas y Lineamientos para América Latina y
El Caribe”, Cepal, 2008.
[6] Naciones
Unidas precisa que las personas en situación de pobreza pasaron de 180 a 189 millones en 2009
(34,1% de la población), mientras que las personas en situación de indigencia
aumentaron de 71 a
76 millones (13,7% de la población).
Fuentes: América Latina: urbanización, pobreza y desarrollo humano, CEPAL y Programa de las Naciones Unidas
sobre Asentamientos Urbanos (ONU Hábitat)
