Para aquellos que trabajamos básicamente en el ámbito urbano resulta sumamente valioso el articulo que reproducimos de CIPCA -PIURA (http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/regpiura/Acondiciona_territorial2.htm):
Los grupos humanos, sociedades organizadas, tienen como marco para su desarrollo la ocupación de la superficie terrestre y el empleo de recursos; cuestión en la que, aunque parezca obvio, casi nunca ponemos énfasis en los impactos que efectuamos en el medio ni, viceversa, en los impactos que el medio ejerce sobre el hombre.
Lamentablemente, de cierta manera debido a nuestra educación estamos impregnados de una idea: el Perú es un país rico en recursos naturales, y éstos son inagotables. Esta forma de pensar nos hace ser poco previsores en la explotación de recursos naturales, nos hace pensar que estamos ante una inacabable fuente de bienes e, inclusive, nos hace creer que el territorio nacional alcanzará para todo aquello que querramos hacer. Pero, al echar una ojeada a nuestro espacio local, vemos que cada lugar tiene potencialidades, que a veces las identificamos sólo para sobre explotarlas, y después nos damos cuenta que también tenemos carencias.
En este sentido debemos estar constantemente identificando elementos que encontramos en nuestro entorno inmediato, para conocerlo y posteriormente proponer su mejor uso, sea este un recurso o un espacio. Los recursos más visibles son: el suelo agrícola, el agua, el bosque, el clima, la flora, la fauna, entre otros, pero hay otro recurso muy importante, que es el territorio. Este recurso que es de naturaleza finita, puede y debe ser manejado con responsabilidad e inteligencia, pensando en no comprometer su potencialidad, pues las siguientes generaciones deben continuar disponiendo de aquello que ahora aprovechamos.
En el Perú concebimos a nuestro territorio y sus recursos como primera fuente de riqueza y en un segundo plano consideramos a la riqueza que representa las potencialidades de nuestras comunidades, es decir, aquellas capacidades que tienen los ciudadanos, que al mismo tiempo pueden constituirse en transformadores y agentes de desarrollo de nuestro espacio local. En este sentido debemos tener en cuenta que el aprovechamiento de recursos debe tener relación con el nivel de desarrollo de la comunidad, pues ambos se encuentran íntimamente ligados.
Conocer el entorno
Para aprovechar el territorio resulta indispensable conocerlo y reconocerlo al mismo tiempo como aquel "recipiente" en el que realizamos nuestras actividades, en el que vivimos. El territorio es concebido según nuestros intereses o como nuestra cultura o economía pueda valorarlo. Por ejemplo, pueden existir
* Existen diferentes maneras de denominar el acondicionamiento territorial en los países hispanoamericanos. Acondicionamiento y ordenamiento u ordenación del territorio son tomados como sinónimos pero, en el presente boletín, distinguimos dos fases: ordenamiento y acondicionamiento.
porciones de territorio que no sean considerados como aprovechables por algunas culturas, mientras que otras vean en ese mismo espacio la oportunidad de una mayor explotación de sus recursos. Lógicamente, en esto entran a tallar las tecnologías aplicadas sobre el medio ambiente en busca de lograr satisfacer nuestras necesidades.Tenemos una herencia poco ponderada, pero muy importante: el conocimiento del medio en el que habitamos. Durante muchos años hemos acumulado una serie de informaciones concernientes a nuestro territorio, y sabemos distinguir cuál es la buena o mala tierra o lugar para dedicarla a determinada función que querramos hacer. Por ejemplo, no se nos ocurriría construir viviendas en un terreno extremadamente pedregoso, o un terreno fértil no será seleccionado para la ganadería, sino más bien para la agricultura. También si reconocemos las características climáticas y de la cantidad de aguas disponibles, podemos optar por construir canales o reservorios, si es que sabemos que el recurso agua empieza a escasear.
Del medio vivido al acondicionamiento territorial
La primera parte del Acondicionamiento Territorial empieza con el reconocimiento o diagnóstico de los recursos naturales, existentes en un determinado territorio, que en este caso puede referirse al ámbito de una provincia o distrito. Los recursos naturales que evaluamos en una primera aproximación de lo que entendemos por potencial territorial (indicando la potencialidad que éstos pueden proporcionar) son, por lo general, suelo agrícola, agua, clima, flora, fauna, bosque, pastos, provisión de energía, minerales.
Debemos cruzar la información que obtenemos acerca de los recursos existentes con los usos actuales del territorio, pero en forma dinámica, determinando los impactos negativos o positivos que se dan sobre el medio ambiente, sopesando las compatibilidades y conflictos en el uso de los recursos naturales, que afecten tanto a la sociedad como a la permanencia de los recursos. En esta parte encontraremos, seguramente, una serie de incompatibilidades o usos poco racionales que existen sobre el territorio, así como desequilibrios y localizaciones poco apropiadas para los usos necesarios del suelo. Por ejemplo, el cultivo de arroz en la costa desértica es contraproducente con las condiciones de sostenibilidad de recursos, tales como el suelo y el uso de agua (salinización).
La primera revisión de las potencialidades de los recursos debe llevarnos a la localización geográfica de las principales áreas en donde podemos encontrar las mejores condiciones para explotar recursos, o conservarlos, pero en cualquier caso debe primar el criterio del aprovechamiento racional. El tener un recurso natural no quiere decir que su explotación debe ser prioritaria para obtener algún nivel de progreso, pues está demostrado que en no pocos casos el uso inmediato de los recursos no revierte en desarrollo local; antes bien podemos apoyarnos en su aprovechamiento, pero no basar el desarrollo en utilizar los bienes naturales. Este es uno de los principales problemas ambientales en el país: la poca conciencia de la limitación de recursos.
La determinación de la localización de centros poblados y actividades humanas, las interrelaciones existentes, el peso demográfico, la interconexión, son también elementos básicos para comprender la forma como el hombre ha venido aprovechando el territorio, y para conocer qué tan efectivo, racional y positivo ha sido (o es) la actual distribución de la población.
La localización de recursos y las actividades humanas poseen fuerte vinculación con aquello que queremos hacer con ellos y también con la clase de zonificación económico ecológica que pueda plantearse en la jurisdicción materia de estudio. La utilización de recursos y del suelo debe ser una tarea consensual, en que podamos determinar cuáles son las principales áreas potenciales de nuestro distrito o provincia, pero también en qué queremos emplear dicho potencial (sin comprometer a las futuras generaciones y sin agotar la capacidad de renovación de recursos).
El proceso de espacialización de aquello que deseamos hacer no debe ser el resultado del trabajo de un equipo especializado, sino que también debe convocar a la población y sus representantes, pues, caso contrario, estaremos construyendo un instrumento de planificación técnicoburocrático que sólo legitimaría la "institucionalidad" de esta forma de trabajo.
La determinación de los usos posibles de recursos y potenciales debe generar un Plan de Ordenamiento Territorial, también conocido como ordenamiento ambiental, aunque esta última acepción se vincula más a planes de conservación de la naturaleza. Este Plan de Ordenamiento Territorial contiene aquellos criterios y posibles usos del territorio, sobre la base de lo que tenemos ahora y en función a los objetivos que queremos darle en el futuro. Los criterios técnicos deben apoyar las tomas de decisiones de la población y su representación, en la determinación del uso deseable de los recursos potenciales y de un mejor uso para los actuales recursos.
Los pobladores y sus dirigentes deben plasmar en un documento sus propuestas de distribución y uso ideal de los recursos existentes, precisando y fundamentando las acciones que se deben a llevar a cabo en el futuro, así como las necesidades más urgentes para impulsar el desarrollo económico productivo, facilitar la ocupación del territorio y la conservación de los recursos. Para ello será necesario clarificar los proyectos que tengamos, teniendo en cuenta posibles escenarios positivos y negativos, conociendo para ello las tendencias existentes en la comunidad y las generadas fuera del entorno inmediato.
La necesidad de proponer mecanismos que faciliten la puesta en marcha de los proyectos y programas que deben desprenderse del uso deseable del espacio, considera la consolidación de acuerdos a corto, mediano y largo plazo a manera de pacto local, en el que queden incorporados los esfuerzos del sector público y privado. La institucionalización de acuerdos y la necesidad de normar procedimientos nos conducen a elaborar un Plan de Acondicionamiento Territorial, que tiene como principal característica el proponer la construcción de obras físicas que faciliten la puesta en marcha de los proyectos propuestos en determinados espacios y garantizar el uso racional y sostenible del territorio. Es por ello que este instrumento es un orientador muy importante del presupuesto público, y por ello debe incluir el concurso de la población en la propuesta y control ciudadano de la ejecución del Plan de Acondicionamiento Territorial.
Estas pautas para la formulación y ejecución de proyectos debe reflejar efectivamente lo que es un proyecto local (en buena parte puede ser un proceso de planificación estratégica para el desarrollo local, pero con criterios de sostenibilidad ambiental), en el que se ha vertido y concertado las expectativas de desarrollo de parte de la población, con criterios de conciencia espacial y de desarrollo sostenible.
En proyectos de esta naturaleza las funciones de la infraestructura física se enlazan con el uso racional del espacio local en la perspectiva de optimizar los servicios brindados a la ciudadanía. Por ejemplo, si se propone otorgar servicios de salud que lleguen a toda la población, esto no significa que cada caserío cuente con una posta de salud; debe proponerse cuál es el lugar con mejores condiciones de centralidad y de alcance a mayor número de potenciales usuarios para identificar la localización, el tipo de infraestructura e implementación necesaria, así como la inversión a efectuarse para atender a la población.
Otro de los ejes más frecuentes en el Acondicionamiento Territorial es dar prioridad a la potenciación de flujos, teniendo en cuenta para ello la construcción de corredores y carreteras que activen la vida económica de una región, o provincia. Ello no deja de ser importante, pero en muchos casos se desliga de la real formulación de ordenamiento territorial y de uso sostenible del espacio. No debemos olvidar que la vialidad, no siempre constituye un motor de desarrollo de todo el espacio local, pues se pueden plantear reales impactos en la sociedad por ejemplo en el que la relación campo ciudad se ve seriamente comprometida a favor sólo de los grandes nodos urbanos.
Como podemos percatarnos el criterio político racional de mejor administración de recursos se torna en un imperativo, que debe procurar evitar la tentación de hacer obras para contentar a un potencial electorado, o simplemente construir con criterios subjetivos.
Las acciones políticas de un gobierno democrático deben considerar que el Acondicionamiento Territorial es un instrumento no el fin de una planificación que valora el uso racional del territorio, orientando los procesos del aprovechamiento sostenible y equilibrado del mismo y ponderando la participación del sector público y de los actores locales en la propuesta, ejecución y evaluación de sus intereses para el desarrollo futuro.
Acondicionamiento y Gobiernos Locales
La planificación territorial en el Perú desde la década del noventa está minimizada, a partir de la desactivación del Instituto Nacional de Planificación, quedando sólo los planes urbanos a cargo de las municipalidades provinciales y distritales como herramientas de planificación, especializándose en la elaboración de planes directores.En un período en el que los gobiernos locales más empobrecidos aumentaron en alguna medida sus rentas por transferencias del gobierno central, se presentó el caso en que ciudades importantes vieron disminuidos sus ingresos y con ello las obras de acondicionamiento urbano. Algunos municipios más pequeños y alejados, por el contrario, iniciaron la ejecución de obras, orientándose sobre planes elaborados por equipos profesionales, muchas veces foráneos, en que se dio prioridad al equipamiento. Pero en realidad las deficiencias y carencias siguen siendo manifiestas, por cuanto los ingresos que en general los municipios reciben por transferencias del gobierno central son exiguos.
Las ciudades mayores disminuyeron sus obras y su capacidad de mantenimiento y equipamiento, mientras que el Ministerio de la Presidencia aparecía como un serio e inesperado competidor en la construcción de obras. Por otra parte, en las zonas alejadas se requiere de un tratamiento especial con vistas al desarrollo rural y urbano, lo cual no se da. Se está perdiendo la perspectiva de desarrollo de sistemas espaciales en función del desarrollo actual y futuro.
En nuestro país, adicionalmente, persisten vacíos legales y de procedimientos normativos claros que faciliten la institucionalización de Planes de Acondicionamiento Territorial. En países como Colombia o Venezuela, por citar solo dos casos, hay normas precisas que señalan los pasos metodológicos a seguir en cada nivel de gobierno, para orientar de este modo las inversiones en el territorio, con un gran componente de participación ciudadana, de institucionalidad y de conciencia ambiental.
No se trata, pues, de una prerrogativa exclusiva del gobierno central o regional el orientar el desarrollo territorial, porque los niveles provincial y distrital poseen algunos roles definidos por la Ley Orgánica de Municipalidades y el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, el Desarrollo Urbano y el Medio Ambiente (D.S. 00785VC), los que aún siendo insuficientes orientan en alguna medida el aprovechamiento del espacio.
Los planes de desarrollo urbano resultan un buen soporte para las acciones de los gobiernos municipales, sin embargo, son muchos los casos en que han quedado relegados como documentos en los estantes de los burócratas locales, sin ser finalmente tomados en cuenta. Esto puede explicarse en parte porque no son concebidos con el concurso de todas las autoridades locales y de los vecinos, pero también puede obedecer al desorden en la ejecución de obras. Por tanto, concebir y tener un Plan de Acondicionamiento Territorial no significa la cristalización de las expectativas del espacio local.
Si este proceso de planificación se construye carente de compromisos y legitimación a través de la participación, adolece de institucionalidad en el control, y soslaya el financiamiento, poco es lo que se puede lograr en el futuro, creándose mas bien desaliento entre la población.
La planificación estratégica posee elementos importantes para lograr la formulación, consolidación, ejecución y monitoreo de planes y proyectos locales, aunque es imperativo alimentar este proceso del componente espacial y de la previsión de escenarios dinámicos en la elaboración de propuestas y planes de contingencias.
Las obras físicas son un soporte para el desarrollo, pero no son en definitiva lo que convierte a un distrito o provincia en un espacio desarrollado. Es por ello que debemos evitar la tentación de convertir un Plan de Acondicionamiento Territorial en sólo un inventario de obras de equipamiento distribuidas en toda la jurisdicción.
Muchos gobiernos locales consideran el Acondicionamiento Territorial como una programación de obras físicas, sin tener claro que lo central es el aprovechamiento de todo el territorio. Así mismo, otros se centran en acondicionar sin haber realizado un ordenamiento previo, o sin haber hecho por lo menos un reconocimiento de lo que se debe potenciar en el distrito para impulsar su desarrollo socioeconómico.
Por citar un ejemplo, la infraestructura física para el funcionamiento de servicios básicos a la población es importante, pero sólo impulsamos la consolidación de asentamientos, sin considerar jerarquías por rango poblacional y prever otras exigencias y demandas a nivel de todo el espacio geográfico local. Pocas veces pensamos que debemos tener espacios de reserva para alguna actividad, por ejemplo para una posible reubicación por desastre o expansión urbana de los caseríos, o para conservar bellezas escénicas, evitando su deterioro o explotación inmediata.
En muchos casos vemos que existen instrumentos de planificación y acondicionamiento territorial a nivel de ciudades capitales provinciales, que ayudan a orientar las inversiones futuras por parte del gobierno local; pero al mismo tiempo detectamos que son muy pocos los casos en que este tipo de planificación llama a la población para conocer su visión de futuro y/o para que contribuya participando en la ejecución, control y evaluación del plan. Más aún, en términos generales los problemas comunes deberían ser compartidos por más de un municipio, manteniendo una comunicación permanente con la ciudadanía.
