En el marco de los procesos complejos de la globalización, los territorios se constituyen como un cimiento fundamental de la gobernanza del futuro, lo que está llevando a dejar atrás la conceptualización según la cuál ellos eran definidos como último eslabón de la administración estatal donde se ejecutaban las políticas públicas decididas en otros ámbitos y se ideaban soluciones a problemas planteados sólo a una escala micro. Esta importancia creciente de los territorios, junto a la presión a la que están siendo sometidos por el mundo global (que pone en riesgo el equilibrio de los ecosistemas), obliga a pensar en la necesidad de llevar a cabo una profunda revolución de la gobernanza, entendida no como propone de manera genérica el Banco Mundial ( forma de gestión de los recursos de un país en una perspectiva de desarrollo [1]) sino como sinónimo de vivir en sociedad con armonía; de gestionar con responsabilidad los recursos y de garantizar la libertad de pensamiento y de acción preservando la justicia, la cohesión social y el interés común.
La gobernanza así entendida, encierra dos principios fundamentales:
1. Interrogarnos
a) Los modos de pensar
Los modos de pensar se refieren a la conciencia o no de los retos que se tienen por delante, a la forma como se planta la relación con los actores para hacer frente a estos desafíos, y a los mecanismos de toma de decisión que son necesarios para hacerlos efectivos. En la mayoría de los territorios la manera de acercarse hoy a la realidad está basada en ideas que no resultan pertinentes para entender los fenómenos que acontecen en la actualidad que, además, están refrendadas por un ordenamiento jurídico que otorga poco margen de juego a la innovación. La democracia representativa, por ejemplo, se debate en una crisis de la que pocos dudan. Sea porque no ha logrado resolver la tensión existente entre intereses económicos y equidad, que impide una realización plena de la ciudadanía ([2]); porque, en palabras de McPherson ([3]), es incapaz de responder a las demandas ciudadanas y se vacía, cada vez más, de contenido. O porque, como afirma Alain Touraine, ([4]), las decepciones de la humanidad han sido tan profundas y los totalitarismos que han asolado Europa tan traumáticos, que nos hemos acostumbrado a una concepción “más bien modesta” de la democracia, que ha terminado reduciéndose a la observancia de normas y de procedimientos. Atilio Borón ([5]) sostiene que en el plano teórico la respuesta a esta crisis ha sido, antes que un esfuerzo sincero por entender las limitaciones que hacen que ésta devenga poco viable, la consagración de una visión empobrecida de la democracia -legitimadora de una situación insostenible (NA)- “Reducida en el saber convencional de la academia a un mero método para elegir qué grupo de la clase dominante ejercerá este dominio” ([6]). Si bien la democracia ha devenido una referencia universal obligada, ha perdido todo sentido crítico e innovador y se ha hecho profundamente conservadora, intolerante, coercitiva. Como consecuencia, a decir de McPherson, la democracia actual padece de dos males fundamentales: apatía en materia de participación política y falta de interés de la ciudadanía en los asuntos públicos.
En lo que a los territorios locales en el Perú se refiere, esta falta de interés y de participación se profundizan en la medida en que las decisiones que afectan a la vida de las personas no toman en cuenta la opinión y de los habitantes, son inconsultas, responden a intereses particulares, o son contrarias a lo ofrecido en épocas electorales. A pesar de los avances indudables habidos en la legislación peruana en materia de participación en los últimos años[7], principalmente, la creación de la Mesa Nacional de Lucha contra la pobreza; el relanzamiento del proceso de descentralización; la promulgación de la ley de Bases de la descentralización; de la Ley Orgánica de Municipalidades [8]; y de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, de su reglamento y de sus instructivos[9] Es éste, en síntesis, un cuerpo legal que norma la incorporación de la ciudadanía en la toma de decisiones referidas a los procesos de planificación y de gestión del desarrollo a nivel local y regional que se ha venido desarrollando con diferencia de ritmos y estilos en todo el país, dependiendo, en última instancia, de la voluntad política de la autoridad correspondiente.
Otra idea que debe merecer mayor reflexión es aquella según la cual el intercambio mercantil, la búsqueda de ganancia y la competencia son los únicos motores posibles del desarrollo. En un territorio no todos los bienes son transables en el mercado, la competencia de por sí es imperfecta, y se necesitan controles y regulaciones públicas que permitan un equilibrio en la sociedad. Constatamos, por otro lado, que al igual que la competencia, la solidaridad está presente en toda sociedad local, y que ésta por lo general sabe evaluar el uso adecuado de los recursos para garantizar el bienestar de la población y la preservación de la biósfera. Como un tercer ejemplo, podemos mencionar el que se refiere al concepto de “frontera”, creación humana que responde a consideraciones de diversa índole, que la nueva realidad de los territorios está poniendo en cuestión porque constriñe la realidad, divide y debilita a los pueblos y hace que el territorio resulte a fin de cuentas, menos competitivo.
Los modos de pensar se refieren también a como se concibe y se ejerce el poder. Por lo general, las autoridades, sean éstas de izquierda o de derecha, o provengan del pueblo o de la burguesía, tienden a autonomizarse de sus representados y de sus propios partidos políticos (cuando los hay) e implementan políticas o iniciativas que no estaban en agenda y con las que por el contrario, a menudo expresaban su desacuerdo, argumentando necesidades referidas al “bien común” o al “interés nacional” que ellas mismas se encargan de delimitar. La gobernanza plantea que la legitimidad de la autoridad o del funcionario está sujeta al cumplimiento de aquello a lo que se ha comprometido. El servidor público es el administrador de los bienes y de las decisiones de la ciudadanía y por lo tanto expresa y representa su voluntad.
b) Las instituciones y los procedimientos
La referencia a las instituciones y a los procedimientos alude al análisis en torno a su naturaleza democrática o no, a si facilitan o dificultan la participación, a si son transparentes, a si rinden cuentas y a si permiten las iniciativas de la ciudadanía. Pero también a si son o no adecuados para enfrentar los retos que tienen ante sí los territorios. En el caso de América Latina el “Consenso de Washington” planteó, en el marco de las políticas de ajuste estructural, que el estado de ese entonces estaba sobredimensionado, que era ineficiente y que era necesario reducirlo y privatizar los servicios públicos y los sectores estratégicos, dejando toda iniciativa de inversión al sector privado. Sobre estas bases en muchos países de la región el estado fue desmantelado, las empresas vendidas, y una parte de los servicios dados a los municipios. La principal consecuencia económica fue el incremento de la pobreza[10]. Ante la creciente evidencia de que los ajustes eran seguidos por perjuicios en las condiciones de vida, los organismos multilaterales insistieron que el efecto era de corto plazo, y por lo tanto, soportable. Pero no fue así. Un informe de la CEPAL del 2004 sostiene que a esta fecha la incidencia de la pobreza en América Latina se encontraba prácticamente en el mismo nivel que la registrada en 1997, indicando un relativo estancamiento en el proceso de superación de este flagelo en los últimos cinco años; y que el número de personas pobres bordeaba los 220 millones, de los cuales 98 millones eran pobres extremos ([11]).
La inestabilidad política en muchos países de la región, así como el malestar económico de los sectores populares y de las clases medias, el desgaste del autoritarismo y el hartazgo de la corrupción instalada en las más altas esferas, fueron algunos de los factores que llevaron a que en la década del 2000 se produjeran cambios políticos importantes en diversos países de la región, que propusieron un nuevo enfoque de la reforma del estado desde la perspectiva de su relación con la ciudadanía. Esta reforma se encuentra todavía en ciernes y la actual estructura del estado no resulta adecuada para que los territorios hagan frente a los desafíos que tienen por delante.
c) Las relaciones y las formas de cooperación en torno a las cuáles se organiza una sociedad.
En materia de relaciones, la gobernanza plantea dos líneas de reflexión. En primer lugar afirma que el territorio es el resultado de procesos históricos, sociales y culturales que le confieren características únicas. Como espacio complejo de relaciones, su gestión requiere entonces, como principio general, recoger la riqueza de la diversidad. En el Perú por ejemplo, además de Lima y otras ciudades consideradas como metrópolis y cabezas de región, existen comunidades andinas, nacionalidades indígenas, colectividades plurinacionales, territorios de costa, de sierra y de selva, grandes, medianos y pequeños, que se superponen a los distritos y provincias y que no siempre coinciden con la organización político administrativa formalmente establecida[12].
En segundo lugar, hoy día el territorio, antes que terreno de aplicación de políticas estructuradas desde arriba o esfera de elaboración de respuestas micro, es el espacio donde se conciertan y se enhebran las políticas públicas. Por tanto, las relaciones entre los distintos niveles de gobierno deben ser redefinidas. A un criterio convencional de subsidiariedad, la gobernanza antepone el principio de subsidiaridad activa, que estima que la cuestión central que debe abordar el sector público es la pertinencia, es decir, la respuesta eficaz a las exigencias de la sociedad. Para lograrlo, propone pasar de la “responsabilidad compartimentada” a la “responsabilidad compartida”, colaborativa y solidaria, en torno a las necesidades y expectativas del territorio, expresadas en los procesos de planificación participativa [13].
2. Enraizarnos y Actuar
La responsabilidad que pesa sobre los territorios exige no sólo interrogarnos, sino también “enraizarnos” y actuar, no en el sentido de afincarnos en el pasado y vivir de espaldas a la globalización, sino de saber valorar el conocimiento y el criterio de los habitantes de un territorio. En el caso del proyecto Conga de la Minera Yanacocha, en Cajamarca, al norte del Perú, los técnicos y los especialistas interesados en que este proyecto se ejecute, sostienen que reemplazar cuatro lagunas por reservorios y los ríos por conductos, no va a ir en desmedro de la necesidad que tiene la población de agua para el desarrollo de las actividades agrícolas y ganaderas y para la vida misma. Los habitantes replican porque saben que los verdaderos problemas de un proyecto de esta naturaleza es la contaminación de las cabeceras de cuenca y la destrucción del ecosistema. Antes de escuchar todas las voces, los representantes oficiales han intentado desprestigiar los argumentos en contra sin tener en consideración el saber ancestral, que en época de globalización adquiere un valor incalculable no sólo para proteger los medios propios, sino para enseñar al mundo globalizado los términos de una gestión adecuada de recursos, cuando el agua empieza a escasear en el mundo.
Enraizarnos significa evaluar y de medir los bienes a los que tenemos acceso, para saber con mayor exactitud de qué estamos hablando cuando nos referimos a los recursos de un territorio, sobre la base de lo que se denomina la “huella ecológica”, no considerada en los análisis costo-beneficio ni en la medición del producto bruto interno de una región o de un país. Sin esta información, las decisiones se toman considerando exclusivamente los efectos inmediatos y no se consideran las consecuencias y los impactos que tendrá a mediano y largo plazo una intervención sobre el territorio.
[1] De donde surge la noción de “buena gobernanza”, de moda hoy en día como modelo de gestión ordenada, democrática y transparente. Ver: Banco Mundial: ”Gobernanza y Desarrollo”, World Bank, Washington DC, 1992, citado en: “ La Démocratie en mientes”, Pierre Calame, Descartes et Cie. París 2003.
[2] Marshall, T.H.: “Class, Citizenchip and Social Development”, Anchor Books ed, 1965. Segúm Marshall, existen derechos de primera generación, los civiles y los políticos, y de segunda generación, los económicos, sociales y culturales, cuyo no reconocimiento es una causa fundamental de la tensión mencionada. Otros autores hablan hoy de derechos de tercera generación, que conciernen a la nación, colectividades o la propia humanidad (autodeterminación, paz, medio ambiente), e incluso de cuarta generación (la bioética).
[3] “La Democracia Liberal y su Época”, Ed. Alianza, Bs. Aires, 1991.
[4] “Qué es la Democracia?”, FCE, Bs. Aires 1995.
[5] Borón Atilio y Gonzáles Sabrina: “¿Al Rescate del Enemigo?: Carl Schmitt y los Debates Contemporáneos de la Teoría del Estado y la Democracia”, en: “ Filosofía Política Contemporánea”, Atilio Borón (Compilador), Buenos Aires, FLACSO Abril 2003
[6] Ver entre otros: Schumpeter J; “Capitalismo, Socialismo y Democracia”, Ed. Folio, Barcelona 1964; Dahl, Robert: “La Poliarquía, Participación y Oposición”, Editorial. REI, Buenos Aires, 1989.
[7] Enero del 2001, promovida por el Presidente Valentín Paniagua (DS 001-2001, Promude), como espacio de concertación entre la sociedad civil y el Estado. Ley 27680 del 6 de marzo del 2002, que modificó el título XIV del artículo IV de la Constitución de 1993, retomó el proceso de descentralización puesto entre paréntesis por el presidente Fujimori. La ley de Bases de la descentralización 27783 si dio el 17 de julio del 2002.
[8] Ley 27792 de Mayo del 2003 que instituyó los Planes de Desarrollo Municipal Concertados como base de la acción y de la inversión municipal; los concejos de coordinación local, tanto distritales como provinciales, y las juntas de delegados vecinales. En realidad esta nueva ley estuvo presidida de otras: La Ley 22250 del 28 de julio de 1978, el Decreto Legislativo 051 del 16 de marzo de 1982 y la Ley 23853 del 28 de mayo de 1984, que fueron modificando poco a poco la noción tradicional de municipalidad entendida como gerente de servicios a otra más próxima a la de municipalidad como gobierno local.
[9] Ley 28056 del 15 de julio del 2003, que dispone que una parte del presupuesto municipal deberá ser decidida de manera participativa. El Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, DS 171 – 2003 EF.
[10] Señala el economista peruano Javier Iguíñiz que la asociación entre ajuste y detrimento de las condiciones de vida es directa e inmediata: “El deterioro de las remuneraciones reales y el del nivel de empleo son el nexo más conocido entre medidas económicas y el aumento de la pobreza (“Estrategias de Desarrollo y Movimientos Sociales en América Latina: Hacia una reformulación de diagnóstico y programa” , ponencia presentada al Primer Encuentro del Foro Política Social, democracia y desarrollo, Cesap, Caracas, 2-4 octubre 1991).
[11] “Panorama Social de América Latina”, División de Desarrollo Social y la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL , marzo de 2004.
[12]De acuerdo a los datos censales, sin contar Lima, un 12% de los distritos del país tendrían 20 mil o más habitantes: 54% albergarían de 2 mil a 20 mil, y 37% se encontrarían en situación de poblados rurales (200 a 2 mil habitantes). La densidad poblacional en el territorio peruano es baja: En la mayoría de provincias oscila entre 2 y 60 habitantes por kilómetro cuadrado. Por eso un procedimiento que permita superar los problemas limítrofes existentes no puede ser ajeno a la reflexión en torno al por qué de las limitaciones de la actual organización del territorio peruano y a la necesidad de tomar más en cuenta su constitución real, la organización por cuencas por ejemplo.
[13] En la doctrina social de la Iglesia Católica, la subsidiariedad es el principio que norma y limita el papel del estado en nombre de la autonomía y autodeterminación. Según el mismo, el estado debe intervenir cuando advierte que los particulares no realizan alguna labor importante orientada al bien común y debe abstiene de hacerlo cuando el sector privado o los individuos sean capaces de realizarla. Por consiguiente, allí donde la sociedad puede bastarse por sí misma el estado debe abstenerse de intervenir. La subsidiariedad establece también que el sector público debe abordar una determinada problemática en la esfera más próxima a los involucrados. Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria cuando participa en aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse eficientemente en el ámbito local o más inmediato.
Hecho suyo por el pensamiento liberal, el principio de subsidiariedad ha sido interpretado como sinónimo de inhibición obligada del estado en toda iniciativa económica que a la corta o a la larga le plantee algún tipo de competencia al capital privado. En el marco de las políticas de ajuste estructural, este principio fue esgrimido para justificar la privatización de los servicios locales al tiempo que se ajustaban los presupuestos de salud y educación por ejemplo, y se alentaba el surgimiento de emprendimientos privados de dudosa calidad.
Aplicado a la labor estatal, el principio de subsidiariedad reivindica la autonomía de la esfera local en la toma de decisiones que involucran a un determinado territorio. De acuerdo con ello, decisiones importantes que afectan la vida y el futuro de los territorios deberían ser consultadas y compartidas con ellos. Sin embargo ello no ocurre así. Sobre la base de las competencias exclusivas de sus sectores, el poder central, concentra gran parte de las decisiones fundamentales. Mientras ello ocurre con las decisiones importantes, en la esfera cotidiana, el argumento de la autonomía exime al poder central de su compromiso de hacer frente a determinados problemas en cuya solución efectivamente podría tomar parte de manera activa junto con la sociedad local.
