Contexto:
América Latina y El Caribe han experimentado en las últimas
décadas un importante proceso de urbanización. La globalización, tal
como está planteada, lleva a un incremento de la pobreza urbana
que se agrega a la pobreza tradicional producida por la migración de familias
que llegan del campo a la ciudad y que no encuentran en ella una fuente de
empleo adecuado. Pero la pobreza tiene
que ver también con el hecho de que esta región cuenta con la peor distribución
del ingreso de todo el mundo. Entre las consecuencias, el incremento de
los problemas de alojamiento sobre todo para los sectores de menores ingresos.
A los problemas antes reseñados es necesario agregar otro
que todavía significa un gran peso para las economías de los países de ALC/: la
deuda externa. Los países mantienen índices muy altos de endeudamiento y lo
que es más grave, destinan parte importante del presupuesto nacional a pagar el
servicio de la deuda, pago de intereses y compra de deuda – amortización –, lo
que va en detrimento de las inversiones en programas sociales e
infraestructura.
En el contexto descrito, uno de los problemas más agudos es
el problema de la vivienda. El déficit total de vivienda en la región
creció entre las décadas del 90 y 2000 de 38 a 52 millones. En ese mismo período el
déficit cualitativo pasó de 54
a 61% . El
problema de la vivienda tiene como uno de sus orígenes más importantes
el hecho de que ella está concebida no como un servicio o medio de realización
humana, sino como un bien de cambio, como un producto susceptible de ser
comprado y vendido, y por lo tanto, sujeto a la ley de la oferta y la demanda,
donde el promotor buscará siempre obtener el máximo beneficio en el menor
tiempo posible.
Las posibilidades de acceso al suelo urbano están
limitadas por un mercado de tierras poco transparente y escasamente regulado
que restringe el acceso a los pobres y los obliga a localizarse en emplazamientos
inconvenientes. Las propias políticas de vivienda social suelen localizar
muchas veces sus proyectos en áreas de escaso valor urbano produciendo o
consolidando condiciones de exclusión y precariedad. Como resultado de la imposibilidad de la
gente pobre para acceder a la vivienda en el sector formal, los asentamientos
informales en las áreas urbanas han aumentado significativamente desde los años
80. Esto deriva en la inseguridad de
la tenencia.
Los desalojos forzosos son una de las características
más dramáticas de las ciudades latinoamericanas, resultado de la implementación
de políticas discriminatorias y represivas contra las personas sin hogar y los
grupos minoritarios y vulnerables, y reflejan los modelos de inequidad,
discriminación y exclusión social existentes. Los conflictos por la tierra han
sido la causa principal de los desalojos y de la violencia que afligen a
trabajadores rurales y a las comunidades indígenas. En su inmensa mayoría, las
causas de esos conflictos son producto de las luchas por derechos laborales,
por el acceso a la tierra, al agua y a los recursos naturales, por los medios
de empleo o de producción y por el derecho a organizarse. Los desalojos y
desplazamientos forzosos de comunidades indígenas no sólo privan a estas comunidades
de sus recursos naturales sino que también dañan o destruyen su identidad
cultural y sus tradiciones religiosas, familiares y económicas.
Políticas públicas ineficaces. Desde los años 50 en adelante, se distingue la primera
generación de políticas de vivienda en el marco del proceso de urbanización de
la pobreza. Se intenta erradicar a los asentamientos irregulares mediante
políticas impulsadas desde el Estado. En los 70 se llevan a cabo las políticas
de segunda generación, que definía la vivienda como un proceso e incorporaba a
los habitantes en la solución del problema. El Banco Mundial, en la década de
los años 80 apoyó esta política mediante los programas de lotes con servicios y
mejoramientos de barrios. Y de los años 90 en adelante, se puede hablar de una
tercera generación de políticas de vivienda alentadas desde ese entonces por el
BID a partir de la experiencia Chilena y basadas en los principios del rol
facilitador del estado y su papel subsidiario frente a la iniciativa privada.
Principios
orientadores de políticas públicas de tierra y vivienda
1.
Naturaleza pluri - dimensional de la vivienda, que implica
entender la complejidad que encierra
su solución, pero también las oportunidades que ofrece para avanzar en esta dirección, lo que
a veces no merece la debida atención del sector público. No existe
una sino diversas vías para afrontar con éxito el problema. Por ello se debe ser flexible en el análisis;
la vivienda no es sólo y exclusivamente un bien de cambio, constituye también
una inversión indispensable para el desarrollo de una nación.
2.
La vivienda, un
derecho humano que todos los seres humanos requieren; un lugar
donde desarrollarse con su familia, que les brinde abrigo, seguridad, que sea
saludable, que les de pertenencia.
3.
La vivienda, un problema diverso. Para el caso peruano el Comité de Campaña por una Vivienda Digna ha diseñado
una tipología para graficar esta situación: Viviendas asentadas en zonas de
riesgo; poblaciones afectadas por la minería; barrios en peligro de desalojo
debido a la ejecución de grandes proyectos viales o de equipamiento; viviendas
tugurizadas; vivienda rural; localizaciones asentadas o reasentadas en los
extramuros de la ciudad. Cada una requiere una atención particular. La esfera
de lo local y de lo regional
cumple un papel fundamental por el conocimiento concreto de la realidad y la
posibilidad de una gestión apropiada en
la solución a tales situacioneslo local
y de lo regional cumple un papel fundamental por el conocimiento concreto de la
realidad y la posibilidad de una gestión
apropiada en la solución a tales
situaciones.
4.
La importancia
de la producción social del hábitat, como dinámica real de
construcción de la ciudad latinoamericana que se asienta básicamente en la
construcción paso a paso en diversas modalidades y métodos, que encierran
procesos productivos que movilizan importantes recursos económicos y que
involucran a pobladores, sus familias, sus ahorros y su entorno.
5.
Necesidad de políticas públicas centradas en el interés
de la gente, es esencial
diseñar instrumentos que
permitan atacar la mala calidad de la
vivienda, proponiendo soluciones que tengan como objetivo consolidar las
agrupaciones de comunidades de habitantes vinculadas por principios compartidos
y un proyecto común de vivienda y diseño urbano. Las herramientas técnicas a
poner en marcha deben partir de la
consideración de que la vivienda es un
derecho y que los habitantes son los constructores de las ciudades.
Cinco líneas
prioritarias y de enfoque de las Políticas Alternativas y el Fondo de la Tierra y la Vivienda
1.
Déficit cualitativo
Implica trabajar sobre un número
significativo de viviendas ya asentadas que deben ser construidas o
reconstruidas y/ o consolidadas prácticamente desde sus cimientos, comprendiendo
acciones de regularización de la propiedad, habilitación urbana, mejoramiento
barrial y desarrollo de procesos de construcción progresiva. Contempla también la necesidad de levantar
viviendas nuevas que carecen de suelo para el déficit cuantitativo real.
2. Déficit Cuantitativo
implica planificar las necesidades proyectadas de
crecimiento anual en cada territorio, lo que
implica contar con una reserva de suelo y poner en marcha de un
sistema constructivo local adecuado. Se debe prever el proceso de urbanización
previo a la ocupación en magnitud y a costos que permitan constituirse en una
alternativa real a las ocupaciones informales de terrenos no habilitados. Esto
incluye cubrir el déficit cuantitativo acumulado.
3. Renovación, remodelación urbanas
de las viviendas localizadas en el casco antiguo de muchas
ciudades de AL/C, con alto grado de hacinamiento, tugurización, y
vulnerabilidad, debido a su antigüedad y
falta de mantenimiento, exponiendo la vida y la salud de sus habitantes.Cada país debe contar con un plan de prevención
que considere la relocalización de viviendas cuando ello sea absolutamente
necesario.
4.
Viviendas en riesgo
a fin de prever pérdidas humanas y económicas como producto de eventos
naturales o antrópicos algunas viviendas deberán ser
relocalizadas a zonas seguras en
terrenos adecuados, en el mejor de los casos al interior de la misma
localidad de origen.
5.
Vivienda rural
que permanece en una situación precaria expuesta a los
eventos de la naturaleza que se agudizan día a día como producto del cambio
climático.
Estrategia para una propuesta de financiamiento con recursos públicos para tierra y vivienda en AL/C
1.
Contextualizar el problema de la
vivienda, puesto que la realidad en cada país varía, a
veces significativamente.
2.
Apoyar las iniciativas en curso, y crear las
condiciones favorables para que estas iniciativas tengan el éxito
esperado. Existen importantes
experiencias que encierran un amplio bagaje de conocimientos, que han
demostrado su viabilidad, y deben ser
tomadas en cuenta.
3.
Territorializar las soluciones, siendo el problema de la vivienda
diverso, debe ser abordado de acuerdo a
la realidad concreta de cada localidad. Cada unidad administrativa local debe
contar con un plan municipal de vivienda que contemple, entre otros aspectos,
la mejora de las viviendas asentadas en malas condiciones, el déficit
cuantitativo y la demanda anual proyectada, las necesidades de reubicación de
familias en riesgo, el mejoramiento urbanístico del barrio y la legalización de
la propiedad cuando ello sea necesario. Esta labor requiere de instrumentos
municipales como: un banco de tierras que evite la especulación con el precio
del suelo urbano; una legislación para procesos de planificación y desarrollo
urbano distrital; equipos de apoyo técnico, urbanístico y legal que asesore a
la población sobre el terreno; fondo
económico que permita llevar a cabo adecuadamente esta tarea.
4.
Priorizar las áreas de pobreza: delimitarlas a partir de indicadores adecuados, identificar los problemas de vivienda;
identificar las oportunidades de programas
proyectos e inversión para el
mejoramiento del hábitat y la vivienda, haciendo dialogar estos planes locales
de vivienda con los programas generales de desarrollo social.
5.
Dar sostenibilidad a los programas: a) implementar los programas anuales de vivienda que
impidan que el déficit se acumule; b) avanzar en la perspectiva de superar la
pobreza y la inequidad en la distribución del ingreso; c) otorgar a los
programas un sostén institucional.
6.
Garantizar los recursos necesarios: Redefinir en los presupuestos estatales la distribución de
asignaciones sectoriales como el importe del servicio de deuda externa (Canje de
Deuda) y compra de armamento; precisar los montos asignados a hacer frente a la escasez de vivienda en colaboración con las autoridades locales,
organizaciones de habitantes, cooperativas. Favorecer -por ejemplo- con
concesiones de suelos, exenciones fiscales, contabilizar la auto construcción
para efectos de pensión, en beneficio, entre otras, de las cooperativas de
propiedad colectiva que ofrecen el servicio de vivienda como cimiento para
construir las comunidades de los habitantes. Considerar la utilización de otros
recursos tales como las remesas del exterior. Todos estos recursos deben concentrarse en Fondos Intangibles para Tierra y Vivienda
Popular, que serán reasignados a cada
localidad vía los gobiernos locales, en
función de sus necesidades específicas, expresadas en los “Planes de Acción
Local”.
Implementar los Planes de acción local para garantizar el hábitat saludable y la vivienda adecuada
en las localidades y ciudades, proyectándose en el tiempo a fin de prever las
situaciones futuras y planificar su atención prioritaria Son planes
participativos y concertados que involucran en su diseño y ejecución al
conjunto de las fuerzas vivas de la localidad, a los sectores público (local,
regional y nacional), privado y comunal.
Demanda Real y Recursos
Necesarios
Se requerían US $255 mil millones
para financiar la demanda cualitativa actual de vivienda en la región.
Línea Prioritaria Déficit Cualitativo: Partiendo de un
déficit regional de 52 millones de viviendas; el déficit cuantitativo que se
acumula año a año en nuestra región pasa a incrementar rápidamente el déficit cualitativo
de vivienda. De allí que en realidad sólo una proporción relativamente pequeña
de la población es efectivamente “sin techo”. De acuerdo al estudio de AIH, por
lo menos un 70 % del déficit acumulado es déficit cualitativo, estamos hablando
de unas 36.4 millones de viviendas. Afrontar esta situación de acuerdo con los
costos explorados por AIH, asumiendo que un 60 % (21.840 millones) son
viviendas más o menos consolidadas
que requieren una cifra referencial de 5 mil dólares, para financiar su
mejoramiento; y que 40% (14.600
millones) de las viviendas están en una fase inicial que requieren mayor
financiamiento, referencialmente 10 mil dólares; y que todas las viviendas tienen posesión efectiva del terreno; la
inversión total requerida para atender la población que corresponde al déficit
cualitativo equivaldría a unos US$ 255 mil millones (ver cuadro Nº 1).
Cuadro Nº 1:
Inversión requerida por mes y por familia para
mejorar sus condiciones de vivienda
Fuente: Elaboración propia
|
|
Déficit
|
Costo
unitario por Solución Habitacional
|
Total
requerido
|
Inversión Requerida
por mes y por
familia
|
|
|
|
Millones de
viviendas
|
%
|
US$
|
Millones de
US$
|
US$
|
|
Déficit total
de viviendas
|
52.00
|
|
|
255,200.00
|
|
|
Déficit
cualitativo
|
36.40
|
70
|
|
|
|
|
a) Déficit cualitativo
viviendas
consolidadas
|
21.84
|
60
|
5000
|
109,200.00
|
US$21/mes/familia
durante 20
años
|
|
b) Déficit cualitativo
viviendas fase
inicial
|
14.60
|
40
|
10000
|
146,000.00
|
US$
42/mes/familia
durante 20
años
|
Hipótesis de Subsidio:
ensayando una primera hipótesis de subsidio -para el caso del déficit
cualitativo- del orden del 40%, estaríamos hablando de un requerimiento anual
de subsidio de US$ 2,730 millones al año durante 20 años. En ese caso, cada
familia pagaría US $12.6 al mes durante 20 años. Del mismo modo para el caso b)
si propusiéramos un subsidio del 60% se tendría un requerimiento anual de
subsidio de US$ 4,380 millones al año durante 20 años. En este otro caso, cada
familia pagaría US $16.8 al mes durante 20 años. Ambos componentes supondrían
un subsidio del orden de los siete mil millones de dólares anuales por 20 años
(ver cuadro Nº 2)
Cuadro Nº 2: Financiamiento incluye subsidio y aporte
de cada familia
Fuente: Elaboración propia
|
|
|
Costo
unitario
por Solución
Habitacional
|
Subsidio por
tipo
de solución
|
Subsidio
Requerido/año
durante 20
años
|
Inversión
Requerido por
mes y por
familia
|
|
|
Millones de
viviendas
|
US$
|
%
|
Millones de
US$
|
US$
|
|
Déficit total
de viviendas
|
52.00
|
|
|
6,750.00
|
|
|
Déficit
cualitativo
|
36.40
|
|
|
|
|
|
a) Déficit cualitativo
viviendas
consolidadas
|
21.84
|
5000
|
40
|
2,370.00
|
US$12.6/mes
durante 20
años
|
|
b) Déficit cualitativo
viviendas fase
inicial
|
14.60
|
10000
|
60
|
4,380.00
|
US$ 16.8/mes
durante 20
años
|
Línea
Prioritaria
Déficit Cuantitativo, que incluye las demandas proyectadas de
vivienda y suelo por el crecimiento anual en cada territorio; y el déficit
cuantitativoacumulado. El costo de
construcción del déficit cuantitativo acumulado equivalente a 15.60 millones de viviendas a un costo de US
$11,500 (costo unitario vivienda + suelo) requiere una inversión de 179,400.00
millones de US$. A este monto hay que agregarle el costo de la construcción de
1.5 millones de unidades anuales que hoy no están siendo consideradas por los
programas de vivienda, considerando US $11,500 por solución habitacional
estamos hablando de unos 17,250.00 millones de US $ por año. Es decir, a razón
de US $48/mes/ familia durante 20 años
(cuadro Nº 3)
Cuadro Nº 3: Financiamiento para atender el déficit
cuantitativo acumulado y el nuevo déficit por año
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|
Costo unitario
por Solución
Habitacional
|
Financiamiento
Requerido
|
Financiamiento
Requerido
por año
|
Financiamiento
requerido por mes y por familia
|
|
|
Millones de viviendas
|
US$
|
Millones de US$
|
Millones de US$
|
US$
|
|
Déficit total de
viviendas
|
52.00
|
|
|
|
|
|
Déficit cuantitativo
acumulado
|
15.60
|
10000 +
15% por el valor del
suelo
|
179,400.00
|
|
US $48/mes/ familia
durante 20 años
|
|
Crecimiento anual de
la demanda de vivienda
|
1.5
|
10000 +
15% por el valor del
suelo
|
|
17,250.00
|
US $48/mes/ familia
durante 20 años
|
Fuente: Elaboración propia
Línea Prioritaria Renovación, y Remodelación Urbana, este escenario supone por lo menos un 15% del
monto del déficit Cuantitativo esto es US $26 millones al año.
Línea Prioritaria
Vivienda de riesgo, se trata de una solución de emergencia para las familias que se encuentran en
riesgo inminente se le asigna una cantidad inicial similar a la anterior, les
decir US $26 millones al año componente.
Línea Prioritaria
Vivienda rural, prácticamente
no existen estudios sobre vivienda rural. Es preciso emprender esta tarea toda
vez que si bien en cifras relativas las familias que viven en poblados pequeños
son una minoría en la región, en términos cuantitativos las cifras son
significativas tanto en número de viviendas como en número de viviendas en
situación de vulnerabilidad frente a los eventos naturales.
