En general las normas existentes en
materia de desarrollo territorial no
ponen énfasis en el hecho de que el territorio es un sistema,
que tiene actores, en el que se establecen relaciones y dónde los seres vivos
juegan un rol fundamental. La Constitución
Política establece que el Estado
promueve el bienestar general de la
nación, sustentado en un “desarrollo integral y equilibrado” (art.44).
Más adelante precisa que orienta este desarrollo priorizando las áreas de promoción del empleo, salud,
educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (art. 58); y estimula la creación de riqueza garantizando la libertad de trabajo y de
empresa, de comercio y de industria (art. 59).
De suerte que, de acuerdo con la Carta constitucional, el
bienestar depende del desarrollo y éste, de la labor promocional del estado por una parte, y de la creación de riqueza por el otro, que
corre a cargo del sector privado, que
permite recaudar los impuestos necesarios para
la actividad estatal en el sentido antes dicho. En concordancia con este
enfoque, el artículo 54 de la Constitución
define al territorio nacional en términos exclusivamente físico geográficos: “Espacio inalienable e
inviolable donde el Estado ejerce soberanía y jurisdicción. Comprende el suelo
y el subsuelo, el mar y el cielo aéreo”.
Sobre esta base, tenida cuenta la
importancia de recursos que moviliza, por lo general todo gran proyecto que se lleva a cabo en un
territorio es calificado ya sea por el estado o por el sector privado, como “proyecto de desarrollo”, y catalogado
como de interés nacional o de necesidad pública ([1]).
Su viabilidad es determinada por estudios de impacto ambiental, con fuerza de ley, elaborados por las empresas interesadas, y aprobados por el estado,
que se encarga a su vez, de promover la inversión en el sector.
Dicho esto, existen no obstante, en el Perú dos instrumentos que debieran ser
muy importantes que si se aplicaran en su real dimensión podrían impedir decisiones
unilaterales, generadoras permanentes de conflictos: La zonificación económica
ecológica y el ordenamiento territorial. El antecedente del primero de ellos se
remonta a la creación de la Comisión de Medio
Ambiente de la Amazonía ([2])
que puso en marcha a principios de la década de los años noventa el
programa “Evaluación de Recursos
Naturales Renovables, zonificación económica ecológica y monitoreo de las alteraciones del uso de la
tierra”, bajo los auspicios del PNUD ([3]).
Sobre esta base el “Programa de apoyo a
la zonificación de la Amazonía”, suscrito entre el Tratado de Cooperación
Amazónica y el BID, permitió a 7 países,
entre ellos el Perú, implementar una propuesta específica de ZEE para la Amazonía. Este instrumento
fue introducido en la legislación peruana mediante la ley 26821 de
Aprovechamiento sostenible de los recursos Naturales ([4])
y la
“Estrategia de implementación de la ZEE” ([5]).
El reglamento de la zonificación
económica ecológica, que fue aprobado en el año 2004 precisó sus objetivos: “a) Conciliar
los intereses nacionales de conservación del
patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales; b) Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales,
sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos
naturales y del territorio. Se busca que la gestión ambiental tome en cuenta
las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del
ambiente y el bienestar de la población; c) proveer el sustento técnico para
los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en el ámbito nacional,
regional y local”.
En teoría la zonificación económica ecológica así definida,
debía ser una de las herramientas para el ordenamiento
territorial, como proceso previo que permitiera el conocimiento del territorio y el diagnóstico
de sus problemas y de sus posibilidades, para que luego, el ordenamiento territorial asignara los usos del suelo y determinara las formas de ocupación el
territorio.
Si ello fuera así, el estado debía dar el segundo paso: Normar el
ordenamiento territorial. Un esbozo en
esa perspectiva fue la Ley
General del Ambiente ([6])
que definió el ordenamiento territorial
como un proceso técnico y político de desarrollo. Concepto que fue reiterado en los años 2009 y 2010 en la
Política Nacional del Ambiente ([7])
y en los Lineamientos de Política de
Ordenamiento Territorial, respectivamente ([8]).
Este último documento agregaba que el
ordenamiento territorial debía implicar decisiones concertadas para la toma de
decisiones referidas a la ocupación y a la localización sostenibles
del territorio.
Estos criterios son similares a los que había
plantado el Ministerio de Vivienda ya por el año 1997 ([9]),
que especificó, además, los cuatro componentes que debía tener el ordenamiento territorial: La organización
del territorio ([10]);
La eco zonificación productiva;
El acondicionamiento territorial (que identifica, prioriza y programa las
acciones y proyectos regionales y locales) ([11]);
Y el sistema de asentamientos humanos ([12]).
Los lineamientos de política del MINAM precisaron en el 2010 los objetivos del ordenamiento territorial ([13]):
1) Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales renovables,
la utilización y gestión responsable de los recursos no renovables, la
diversidad biológica, la ocupación ordenada del territorio, la conservación del
ambiente y de los ecosistemas, la conservación del patrimonio natural y
cultura, el bienestar y la salud de la población; 2) Impulsar el desarrollo del
territorio nacional de manera equilibrada y competitiva; 3) Prevenir y corregir
la localización de los asentamientos humanos, de la infraestructura económica y
social, de las actividades productivas y de servicios básicos en zonas de
riesgo; 4) Contribuir a revertir los procesos de exclusión y de pobreza; Y 5) revertir
los procesos de deterioro de los ecosistemas.
A pesar de todas estas definiciones, reiteradas en un sin número de
documentos, y de las iniciativas de ordenamiento territorial de los
Gobiernos Regionales (que por otro lado, aunque no cabalmente reconocidos, tienen
competencia sobre la materia de acuerdo a ley [14]
) no existe en el país una ley expresa de Ordenamiento Territorial, mecanismo
que ha sido sustituido en la práctica por
la zonificación económica ecológica, que depende del Ministerio de la Presidencia. En un contexto en el que en los últimos veinte
años una buena parte del territorio nacional ha sido concesionada a favor de
industrias extractivas, que como ha sido dicho, fundan su
legitimidad en estudios de impacto ambiental que realizan las propias empresas,
esta omisión no parece casual.
Las normas posteriores no avanzan
en resolver este nudo gordiano y se limitan a precisar funciones y
responsabilidades. Así por ejemplo, la Ley de
Demarcación Territorial ([15])
especifica como atribución de su competencia a la circunscripción político
administrativa: “Demarcación Territorial es el proceso técnico-geográfico
mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación
de las circunscripciones político-administrativas a nivel nacional”.
La Ley de Bases de
la Descentralización
pone énfasis en la necesidad de mejorar la organización espacial del país ([16]),
promoviendo a nivel económico, “un desarrollo económico,
autosostenido y la competitividad de las
diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y
especialización productiva” ([17]). En lo que se refiere al territorio
específicamente señala: “El territorio de la República está integrado
por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel
nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias,
preservando la unidad e integridad del Estado y la nación” ( [18]).
La Ley orgánica de
Gobiernos Regionales ([19])
puntualiza que los Gobiernos Regionales:”tienen jurisdicción en el ámbito de sus
respectivas circunscripciones territoriales, conforme a ley”, y centra su atención en los procesos de
planificación, diseño y gestión de programas y proyectos de desarrollo.
En el plano más
propiamente urbano, la legislación y el marco institucional que se desarrollaron
a partir del año 1991 en el Perú, han
estado íntimamente relacionados a lo que se ha llamado “reestructuración
neoliberal de la ciudad”: Desaparición del Ministerio de Vivienda; liquidación
del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI)
y de la Empresa Nacional
de Edificaciones (ENACE); cancelación de las instituciones de crédito
hipotecario (Banco Central Hipotecario, Banco de la Vivienda, Mutuales de
Vivienda); dispersión de las entidades encargadas de la
instrumentación de políticas (Superintendencia de Bienes Nacionales, Banco de Materiales Fondo Mi vivienda,
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, empresas de Saneamiento, y
Registro Predial Urbano); cancelación
del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano y del Instituto Nacional de
Investigación en Vivienda; y desregulación
de las habilitaciones urbanas mediante la ley 29090, conocida como ley de las
licencias automáticas del 2007.
Favorecida por
este proceso de liberalización Lima ha experimentado
un proceso acelerado de urbanización principalmente en el valle de Lurín ([20])
y en la franja de la Costa
Verde, donde se tiene previsto construir hoteles, centros de
convenciones, restaurantes, y nuevos edificios para las clases altas de la
capital, fomento del turismo e incremento de la competividad urbana. La
privatización y modernización del puerto del Callao y del aeropuerto
internacional Jorge Chávez caminan en esa dirección. Simultáneamente asistimos
a un crecimiento sin pausa de grandes
malls y centros comerciales y de servicios que no se limitan a las zonas
exclusivas de la ciudad ([21]),
que están terminando por privatizar los espacios públicos y Lima se ha visto
invadida por balnearios exclusivos localizados sobre todo al sur de la capital. Ejemplos representativos del llamado boom
inmobiliario, que ha modificado en pocos
años el rostro de la ciudad formal y
hecho olvidar al ciudadano inadvertido,
las penurias de la informal.
La publicación
“América Económica” ofrece cada año un
ranking de ciudades que mide los índices de competividad urbana. Las ediciones del año 2009 y 2011 de dicha
publicación establecen como índices principales, los siguientes: Libertad para
hacer negocios, marco social y político, servicios a empresas, servicios a
ejecutivos, infraestructura, conectividad y poder de marca. De acuerdo con este ranking las cuatro
primeras ciudades son Miami, Sao Paulo, Santiago y México. Lima se
ubica entre los casilleros de siete a diez, y Caracas y La Paz se encuentran en los
últimos lugares. En contraste, otra
investigación reciente realizada por “Economist Intelligence Unit”, patrocinada por Siemens ([22]),
encontró que las cuatro ciudades más sustentables de América Latina eran
Curitiba, Belo Horizonte, Brasilia y Bogotá. Este estudio colocó a Lima Junto a
Guadalajara en el rubro “muy por debajo
del promedio”. Los indicadores utilizados en este caso fueron, entre otros:
Energía, transporte, agua y saneamiento, manejo del suelo, tratamiento de
desechos y gobernanza ambiental. Las
ciudades más competitivas no son por lo tanto las ciudades más sustentables o las que poseen mejores índices de desarrollo humano ([23]),
sino las que ofrecen mayores facilidades y mayor rentabilidad (siempre y cuanto
estas facilidades no terminen generando des economías que desalienten las
inversiones).
Ello no
obstante, en el Perú, en el contexto de la modernización mercantil de las
ciudades, una de las variables más
importantes es la de la competitividad urbana, por encima de la de la
sostenibilidad, como se encarga de puntualizar el propio Plan Nacional de Vivienda 2006 -2015 ([24]):
“(…) Competitividad se define como la capacidad de un país de alcanzar un
crecimiento rápido y sostenido. De acuerdo al Foro Económico Mundial, para medir
la competitividad de una sociedad en su conjunto se utiliza el Índice de
Competitividad para el Crecimiento (ICC) que se compone de tres
sub-indicadores: calidad institucional, ambiente macroeconómico y disposición
de recursos tecnológicos. Ello quiere decir que no basta que un país tenga
estabilidad macroeconómica, inversión, recursos materiales, tecnológicos o
habilidades empresariales, si al mismo tiempo no tiene una sociedad
institucionalizada (…) Ello, sin
embargo, no es suficiente para garantizar el bienestar de la sociedad en su
conjunto, condición previa para alcanzar el desarrollo sostenido de un país. Es
aquí donde el Estado cumple un rol de primer orden en la reducción de la desigualdad
y de la pobreza. El crecimiento sostenido de un país, con un marco
institucional sólido, puede generar una recaudación de recursos fiscales
creciente y continua que permita desarrollar políticas de Estado que, por un
lado, promuevan la inversión y, por otro, sirvan para reducir la pobreza y la desigualdad.
Estas últimas - las llamadas políticas sociales - reducen los niveles de
conflicto que pueden amenazar a una sociedad, reforzando su institucionalidad y
produciendo lo que puede denominarse el círculo virtuoso del desarrollo, tal y
como se muestra en el grafico siguiente”:
La predominancia
del objetivo de la competividad, lleva al estado a la necesidad de adecuar los
territorios a las necesidades del capital, llevando a cabo programas y proyectos orientados a atraer y a facilitar las inversiones. En ese
contexto, las
Municipalidades Provinciales que están a
cargo del Plan de Acondicionamiento Territorial ([25]),
que debe determinar las áreas urbanas y
de expansión, las zonas de riesgo; las áreas agrícolas y las zonas de
conservación ambiental; y organizan el espacio físico y los usos del suelo ([26]),
tienen en realidad un margen de maniobra
reducido en materia de planificación del desarrollo.
[1] Como bien lo señala
Silvia Passuni en:”Zonificación Ecológica y Económica: Evaluación del caso de
El Carmen de la Frontera,
en Huancabamba, Piura – Perú,
Cooperación, Lima 2011, pp. 51-52.
[2] En la tercera reunión de ministros de relaciones exteriores del Tratado de Cooperación
Amazónica, Quito, Ecuador, 7 de marzo de
1979.
[4] Que en su artículo 11 establece que la ZEE es un mecanismo que garantiza el uso adecuado de los recursos naturales.
[7] DS 012-2009-MINAM
[8] Lineamiento de Política de OT - MINAM 2010: “El OT es una política de estado, un proceso
político y técnico administrativo de
toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos
y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la
regulación y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los
asentamientos humanos; de las actividades económicas y sociales t el desarrollo físico espacial sobre la base de identificación de
potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos
y socio culturales, institucionales y geopolíticos. Así mismo, hace posible el
desarrollo integral de la persona como
garantía para una adecuada calidad de vida”.
[9] DGDU- MTCV, 1997: Acerca del O.T: Documento Orientador:”
El OT es un
instrumento orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr
objetivos de desarrollo sostenibles en un espacio territorial determinado. La
sostenibilidad del desarrollo se garantiza por la consideración del tema
ambiental condicionado al conjunto de proposiciones que hacen el ordenamiento territorial (…)
Ordenar el territorio consiste en el
establecimiento de formas de
organización del espacio territorial considerando
la correspondencia que debe existir entre la población, sus distribución y
actividades, la disponibilidad de recursos naturales en el territorio y las
condiciones ambientales”.
[11] Funciones específicas GL,
LOM, y DS 004-2011- vivienda de
acondicionamiento territorial
(http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/decretos/DS004-2011.pdf )
[12] Plan Nacional de
Desarrollo Urbano Lineamientos de
Política 2006 – 2015 – , junio 2006,
aprobado por DS 018-2006
[13] MINAM: “Lineamiento de
Política para el Ordenamiento Territorial”, Lima 2010.
[14] Artículo 53 de la ley de gobiernos regionales: A) Formular, aprobar,
ejecutar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia
ambiental y de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los
gobiernos locales; F) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y
delimitación en el ámbito del territorio regional y organizar, evaluar y
tramitar los expedientes técnicos de demarcación territorial, en armonía con
las políticas y normas de la materia. Y en el artículo 50, inc. C) señala:
“Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de
la población en función de las potencialidades de desarrollo regional y en base
a los planes de ordenamiento territorial
y de capacidad de las ciudades para absorber flujos migratorios”.
[15] Ley de Demarcación y
Organización Territorial No. 27795
(24/7/2002): Artículo 2, Inciso 2 1.
[16] Ley de Bases de
Descentralización Nº 27783 PROMULGADA EL 20 DE JULIO DEL 2002: Articulo 4º, inciso
c): El proceso de descentralización debe
garantizar, en el largo plazo, un país espacialmente mejor organizado,
poblacionalmente mejor distribuido, económicamente y socialmente más justo y
equitativo, ambientalmente sostenible.”
[17] Capítulo III, Artículo 6.
En el inciso social, vuelve aparecer el objetivo de la competitividad:
“Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la
competitividad nacional e internacional”.
[18] TÍTULO III ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
, CAPÍTULO I, TERRITORIO, GOBIERNO,
JURISDICCIÓN Y AUTONOMÍAS, Artículo 7º.-
Territorio, gobierno y jurisdicción
[19] 27867, promulgada el
16 de noviembre del 2002. Estableció
como competencias, formular y aprobar el Plan de Desarrollo Concertado y diseñar y ejecutar programas regionales de
cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias, promoviendo el uso
sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad. Con relación al párrafo reseñado: Artículo 3.-
Jurisdicción Los gobiernos regionales
[20] Wiley Ludeña anota que en los últimos años las
más de ocho mil hectáreas previstas para parque ecológico en el desierto del
sur de Lima como producto de este fenómeno se han visto reducidas a mil setecientas. “Lima Reestructuración
económica y transformaciones urbanas Período 1990 -2005, Dpto. de Arquitectura,
PUCP, Cuadernos de Arquitectura – Edición Digital_009.
[21] Tenemos el caso
por ejemplo del populoso distrito de San Juan de Lurigancho, o Villa María del
Triunfo en Lima y de ciudades del interior del país como Chincha por ejemplo.
[23] El orden del IDH
por país en América Latina de acuerdo al PNUD, fue en el 2010: Chile,
Argentina, Uruguay y Panamá, expresado en los indicadores de sus principales
ciudades, en este caso, Santiago, Buenos Aires, Montevideo y Panamá.
[24] “Plan Nacional de
Vivienda 2006-2015: Vivienda Para Todos”, Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, Lima Marzo 2006, p. 17.
[25] Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972,
artículo 79º, numeral 1.1.
