Contrariamente a lo que se ha visto hasta ahora, el artículo 54 de la Constitución Política del Perú define al territorio nacional como un espacio inalienable e inviolable donde el Estado ejerce soberanía y jurisdicción. Comprende el suelo y el subsuelo, el mar y el cielo aéreo. No menciona que el territorio es un sistema, que tiene actores y relaciones y dónde los seres vivos juegan un rol fundamental.
Los dispositivos posteriores operativizan este concepto asignando funciones y distribuyendo responsabilidades. La Ley de Demarcación Territorial [1] en su artículo 2 define la organización territorial de la siguiente manera: “Es el conjunto de lineamientos técnicos normativos orientados a la adecuación de las circunscripciones territoriales a la dinámica de los procesos políticos, económicos, sociales y físico-ambientales”. Está a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros.
La Ley de Bases de la Descentralización[2], que propone alcanzar un país espacialmente mejor organizado y poblacionalmente mejor distribuido.
El 8 de noviembre del año 2002, el Congreso del Perú aprobó la Ley orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867). El 16 de noviembre del mismo año el Presidente de la República promulgó la ley y fue publicada en el diario oficial El Peruano el 18 del mismo mes[3]. Entre sus principales competencias exclusivas destacamos:
1. Planificar el desarrollo de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo.
2. Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Concertado con las municipalidades y la sociedad.
3. Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.
4. Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
Confiere pues a los gobiernos regionales la responsabilidad de formular y ejecutar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial.
En el año 2005 se aprobó la Ley General del Ambiente (28611) y en el 2008 se creó el Ministerio del Ambiente, que concibe al ordenamiento territorial como un instrumento de gestión ambiental y un proceso técnico político. Concepto reiterado en el 2009, (Política nacional del Ambiente [4] 2010 por el Ministerio Nacional del Ambiente estableció que el ordenamiento territorial es una política de Estado y un proceso concertado de toma de decisiones para la ocupación y la localización sostenibles del territorio[5]. Dicha definición es hasta cierto punto semejante a la que ya había expresado el Ministerio de Vivienda en 1997 en torno a los objetivos y componentes que tenía que tener el ordenamiento territorial:
Acerca del O.T: Documento Orientador [6]
“El OT es un instrumento orientador de acciones integradas, dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenibles en un espacio territorial determinado. La sostenibilidad del desarrollo se garantiza por la consideración del tema ambiental condicionado al conjunto de proposiciones que hacen el ordenamiento territorial (…) Ordenar el territorio consiste en el establecimiento de formas de organización del espacio territorial considerando la correspondencia que debe existir entre la población, sus distribución y actividades, la disponibilidad de recursos naturales en el territorio y las condiciones ambientales.
Los objetivos del ordenamiento territorial [7]
1. Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales renovables, la utilización y gestión responsable de los recursos no renovables, así como la diversidad biológica, la ocupación ordenada del territorio en concordancia con sus características, potencialidades y limitaciones, la conservación del ambiente y de los ecosistemas, la conservación del patrimonio natural y cultura, el bienestar y la salud de la población.
2. Impulsar el desarrollo del territorio nacional de manera equilibrada y competitiva con la participación de los agentes públicos, privados y comunales, mediante una adecuada planificación del territorio.
3. Prevenir y corregir la localización de los asentamientos humanos, de la infraestructura económica y social, de las actividades productivas y de servicios básicos en zonas de riesgo.
4. Contribuir a revertir los procesos de exclusión y de pobreza.
5. Revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas.
Componentes del ordenamiento territorial
· La organización del territorio: (hoy a partir de la Ley Nº 27795 de demarcación territorial del 24 de julio 2002)
· La Eco zonificación productiva: Optimiza y promueve la utilización racional de recursos naturales, y aprovecha las ventajas comparativas para el desarrollo de economías competitivas. Orienta espacial y funcionalmente la operación, concertación e interacción de los agentes del desarrollo.
· El acondicionamiento territorial: Identifica, prioriza y programa las acciones y proyectos regionales y locales, que sustenten e implementen las estrategias formuladas; y hagan viable el ordenamiento del territorio y el desarrollo humano de la población [8]
· El Sistema de centros poblados o asentamientos humanos [9]
El Acuerdo Nacional y el Ordenamiento Territorial
El Acuerdo Nacional en su Tercer Objetivo establece en el punto 19 (Desarrollo sostenible y gestión ambiental) lo siguiente: “Nos comprometemos a integrar la política nacional ambiental con las políticas económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú”.
Situación legal del Ordenamiento Territorial
Cabe señalar que al no existir una Ley Expresa de Ordenamiento Territorial las iniciativas de su elaboración corren por lo general a cargo de los Gobiernos Regionales, toda vez que el artículo 53 de la ley que les da sustento, en los incisos A y F señala a la letra: A) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los gobiernos locales; F) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito del territorio regional y organizar, evaluar y tramitar los expedientes técnicos de demarcación territorial, en armonía con las políticas y normas de la materia. Y en el artículo 50, inc. C) señala: “Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de la población en función de las potencialidades de desarrollo regional y en base a los planes de ordenamiento territorial y de capacidad de las ciudades para absorber flujos migratorios”.
Avances de Ordenamiento Territorial
PLANES DE ORDENAMIENTO EJECUTADOS Y EN EJECUCION 2008 – 2010
La Zonificación Económica Ecológica [10]
La Zonificación Económica Ecológica es un instrumento del ordenamiento territorial. La comisión Especial de Medio Ambiente de la Amazonía creada en la tercera reunión de ministros de relaciones exteriores del Tratado de Cooperación Amazónica (Quito, Ecuador, 7 de marzo de 1979) puso en marcha a principios de la década del 90 el programa “Evaluación de Recursos Naturales Renovables, zonificación económica ecológica y monitoreo de las alteraciones del uso de la tierra”, con auspicio del PNUD proyecto RLA/92/G31.
Posteriormente el Convenio de Cooperación Técnica no reembolsable “Programa de apoyo a la zonificación de la Amazonía (marzo 1995) suscrito entre el Tratado de Cooperación Amazónica y el BID, permitió adoptar a 7 países, entre ellos el Perú, una propuesta de ZEE para la Amazonía.
Ante la ausencia de ley específica de ordenamiento territorial el Estado peruano procedió a implementar este instrumento en las regiones del país a partir primero de la Ley 26821 de Aprovechamiento sostenible de los recursos Naturales que en su artículo 11 establece que la ZEE es un mecanismo que garantiza el uso adecuado de los recursos naturales. Y después, en 1999 con la elaboración por parte del CONAM de la Estrategia de implementación de la ZEE, y en el 2004 se fue aprobado el reglamento de la ZEE.
Este reglamento establece cuatro niveles de intervención: Macro, mezo y micro y establece los objetivos de la ZEE, entre otros: a) Conciliar los intereses nacionales de conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; b) Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio. Se busca que la gestión ambiental tome en cuenta las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente y el bienestar de la población; c) proveer el sustento técnico para los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en el ámbito nacional, regional y local.
De acuerdo a la ley Ley 26821 de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines.
Si bien para fines prácticos se ha reemplazado uno por el otro, en realidad se trata de dos instrumentos diferentes: El ordenamiento territorial es el proceso mediante el cual se asignan usos y se determinan formas de ocupación del territorio, mientras que – en principio – la ZEE proporciona el conocimiento del territorio. Por eso mientras el primero es el encargado de orientar las políticas y programas, el segundo facilita el diagnóstico.
Niveles y objetivos de la ZEE
Objetivos
1. Conciliar los intereses nacionales de conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
2. Orientar las políticas sobre el uso sostenible de los recursos.
3. Proveer de sustento técnico a los planes de desarrollo (identificación de áreas homogéneas –UEE y determinación de sus usos).
Avances en el proceso de Macro zonificación al 2010
PROCESOS DE MEZO ZONIFICACIÓN 2008- 2010
PROCES DE MICROZONIFICACION 2008 – 2010
El Ordenamiento Territorial y el rol Municipal
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, en el artículo 79º, numeral 1.1, establece Una responsabilidad adicional a las Municipalidades Provinciales: La organización del espacio físico y uso del suelo, “Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental [11]
El Plan Provincial de acondicionamiento territorial
Es una propuesta general de acondicionamiento territorial, estableciendo participativamente la visión y objetivos estratégicos a nivel provincial, como dimensión espacial del Plan de Desarrollo Concertado y considerando como marco el ordenamiento territorial regional que establece:
Estrategias específicas de acondicionamiento territorial, referidas a: Articulación e integración vial , manejo ambiental y seguridad física, promoción y desarrollo de la infraestructura industrial y de transformación.
Un Programa de inversiones para el acondicionamiento Territorial, donde se defina: Estructura del programa de inversiones, tipología de proyectos, clasificación y gestión de proyectos, priorización de proyectos, formulación de perfiles de proyectos priorizados
Articulo 2, Inciso 2
La organización territorial es el conjunto de lineamientos técnicos normativos orientados a la adecuación de las circunscripciones territoriales a la dinámica de los procesos políticos , económicos, sociales y físico ambientales”.
Articulo 4º, inciso c): El proceso de descentralización debe garantizar, en el largo plazo, un país espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económicamente y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, .....”
Articulo 53º Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales.
Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito del territorio regional, organizar, evaluar y tramitar los expedientes técnicos de demarcación territorial.
[4] DS 012-2009-MINAM
[5] Lineamiento de Política de OT - MINAM 2010
El OT) es una política de estado, un proceso político y técnico administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la regulación y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos; de las actividades económicas y sociales t el desarrollo físico espacial sobre la base de identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos y socio culturales, institucionales y geopolíticos. Así mismo, hace posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada calidad de vida”.
[6] (DGDU- MTCV, 1997)
[7] MINAM: “Lineamiento de Política para el Ordenamiento Territorial”, Lima 2010.
[8] Funciones específicas GL, LOM, y DS 004-2011- vivienda de acondicionamiento territorial (http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/decretos/DS004-2011.pdf )
[9] Plan Nacional de Desarrollo Urbano Lineamientos de Política 2006 – 2015 – , junio 2006, aprobado por DS 018-2006
Vivienda http://www.vivienda.gob.pe/pgt/documentos/PLAN_NACIONAL_DE_DESARROLLO_URBANO.pdf
Ley 26821 de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, 25 DE JUNIO 1997 (art. 11:ZEE)
DS 045-2001 PCM : Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial. -26.4.2011
DS 087-2004-PCM Reglamento ZEE, 23-12-2004.
DS 008-2005-PCM: Reglamento de la ley 28254, Ley marco del Sistema nacional de Gestión Ambiental.
28.1.2005: La ZEE es aprobada por la PCM a propuesta de CONAM
Estrategia nacional de ZEE y OT/ DGOT –Minam S/F
3er. Plan Operativo Bianual ZEE 2011-2013, Minam 2010.
Decreto Supremo No. 004 – 2011 Vivienda (Reemplazó al D.S. Nº 007-85-VC y D.S. N° 027-2003-VIVIENDA ), en concordancia con el “Plan Nacional de Desarrollo Urbano - PERÚ: Territorio para Todos, Lineamientos de Política 2006 - 2015”, (aprobado por Decreto Supremo Nº 018-2006-VIVIENDA)
CONSIDERANDOS
Que, a nivel nacional el territorio presenta un patrón de ocupación del suelo, mayoritariamente informal, extendiendo desordenadamente las ciudades, con problemas de carencia de infraestructura y servicios, derivados de la ausencia de una adecuada planificación concertada con los agentes que intervienen en dicho proceso, así como de una vis ión integral del conjunto de circunscripciones territoriales en los cuales se encuentra dividido el país.
Que el PNDU establece entre sus objetivos específicos de la Gestión Urbana-Territorial, incorporar la Zonificación Ecológica y Económica en la planificación de la gestión urbana - territorial, fortalecer la institucionalidad de los gobiernos regionales y locales, los mecanismos e instrumentos de gestión urbano - territorial necesaria en los aspectos económico financiero, normativo, técnico, organizativo participativo y de información permanente, tanto en las metrópolis nacionales, ciudades intermedias, ciudades menores y asentamientos rurales, como base para el desarrollo sostenible del territorio; y desarrollar programas de fortalecimiento de los gobiernos locales, incluyendo capacitación, asistencia y asesoría técnica en los temas de planificación y gestión del desarrollo urbano territorial y la correspondiente programación de inversiones.
Que, sin perjuicio de la autonomía de la que gozan los Gobiernos Locales para aprobar sus respectivos Planes Urbanos de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano, Urbano Distrital y Específico, entre otros, es conveniente establecer lineamientos técnicos y expeditivos de alcance nacional, que permitan la elaboración y aprobación de los Planes, garantizando la participación democrática de los vecinos e instituciones de la sociedad civil, así como de los organismos del Gobierno Nacional, Regional y Local.
