Todo gran proyecto, tenida cuenta la importancia de recursos que
moviliza, por lo general es clasificado por el estado y por el sector privado como
proyecto de desarrollo, de interés
nacional o de necesidad pública, sin mediar una debida evaluación costo beneficio
basada en el conocimiento y ordenación
del territorio ([1]). Su viabilidad se sustenta en estudios de impacto ambiental,
con fuerza de ley, que son elaborados
por la propia empresa interesada, y aprobados por el sector estatal
correspondiente, encargado a su vez, de
promover la inversión en el sector. Para evitar esta toma de decisiones unilateral que tantos conflictos genera en el Perú, existen dos instrumentos fundamentales: La
zonificación ecológica y el ordenamiento territorial.
La Comisión de Medio
Ambiente de la Amazonía,
creada en la tercera reunión de ministros
de relaciones exteriores del Tratado de Cooperación Amazónica (Quito, Ecuador, 7 de marzo de 1979), puso en
marcha, a principios de la década del 90, el programa
“Evaluación de Recursos Naturales Renovables, zonificación económica
ecológica y monitoreo de las
alteraciones del uso de la tierra”, con auspicio del PNUD ([2]).
Posteriormente el Convenio de Cooperación Técnica no reembolsable “Programa de
apoyo a la zonificación de la
Amazonía (marzo 1995)
suscrito entre el Tratado de Cooperación Amazónica y el BID, permitió a 7 países, entre ellos el Perú, acoger una
propuesta de ZEE para la
Amazonía.
Mediante la ley 26821 de
Aprovechamiento sostenible de los recursos Naturales ([3])
y la Estrategia
de implementación de la ZEE
([4]),
el Estado puso en marcha la zonificación ecológica económica
en el Perú. De acuerdo a la Ley 26821, ésta debe aprobarse
a propuesta de la Presidencia del
Consejo de Ministros como apoyo al ordenamiento territorial.
El reglamento de la ZEE aprobado en el año 2004 precisó los objetivos que debíatener la ZEE: “a) Conciliar los intereses nacionales de
conservación del patrimonio natural con
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; b) Orientar la
formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales,
regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del
territorio. Se busca que la gestión ambiental tome en cuenta las
características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del
ambiente y el bienestar de la población; c) proveer el sustento técnico para
los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial en el ámbito nacional,
regional y local”.
En teoría la Zonificación Económica
Ecológica, debe ser uno de los instrumentos
del ordenamiento territorial: Mientras éste se erige como el proceso mediante el cual se asignan usos y
se determinan formas de ocupar el territorio,
la ZEE es
un proceso previo que permite el
conocimiento pormenorizado del mismo. En
otras palabras, el primero es el encargado de orientar las políticas y
programas, y el segundo facilita el diagnóstico.
Cumplido este paso, el estado debía
dar el segundo: Normar el ordenamiento del territorio. En esa perspectiva la Ley General del
Ambiente ([5])
definió en el año 2005 al ordenamiento
territorial como un instrumento de
gestión ambiental y como un proceso técnico y político de desarrollo. Conceptos
que fueron reiterados en los años 2009 y 2010 en la
Política Nacional del Ambiente ([6])
y
en los Lineamientos de Política de Ordenamiento Territorial,
respectivamente ([7]).
Este último documento agregaba que el
ordenamiento territorial debía ser un proceso concertado de toma de decisiones
para la ocupación y la localización sostenibles del territorio.
Estas son definiciones son semejantes a la que había hecho el Ministerio de Vivienda en 1997 ([8]),
que – además - especificó los componentes del
ordenamiento territorial: La
organización del territorio ([9]); La eco zonificación productiva; El
acondicionamiento territorial (que identifica, prioriza y programa las acciones
y proyectos regionales y locales) ([10]);
Y el sistema de asentamientos humanos ([11]).
En los lineamientos de política del MINAM
2010 se precisaron los objetivos del ordenamiento territorial ([12]):
1) Promover y facilitar el uso sostenible de los recursos naturales renovables,
la utilización y gestión responsable de los recursos no renovables, la
diversidad biológica, la ocupación ordenada del territorio, la conservación del
ambiente y de los ecosistemas, la conservación del patrimonio natural y
cultura, el bienestar y la salud de la población; 2) Impulsar el desarrollo del
territorio nacional de manera equilibrada y competitiva; 3) Prevenir y corregir
la localización de los asentamientos humanos, de la infraestructura económica y
social, de las actividades productivas y de servicios básicos en zonas de
riesgo; 4) Contribuir a revertir los procesos de exclusión y de pobreza; Y 5) revertir
los procesos de deterioro de los ecosistemas.
A pesar de todas estas definiciones y de las iniciativas de
ordenamiento territorial por parte de los
Gobiernos Regionales, que tienen competencia sobre la materia de acuerdo a ley ([13])
no existe aún en el país una Ley expresa
de Ordenamiento Territorial, sustituida en la práctica por la
ZEE, que depende del Ministerio de la Presidencia. En un
contexto en el que en los últimos veinte años una buena parte del territorio
nacional ha sido concesionada a favor de industrias extractivas que basan su
legitimidad en estudios de impacto ambiental unilaterales, y que se implementan
a pesar de la oposición de la población, esta omisión no parece casual ni gratuita.
Las normas posteriores le otorgan
operatividad a esta definición,
determinan roles y funciones y distribuyen las responsabilidades. Así, por ejemplo, la Ley de Demarcación Territorial
([14])
especifica como atribución de su competencia a la circunscripción político
administrativa: “Demarcación Territorial es el proceso técnico-geográfico
mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y
delimitación de las circunscripciones político-administrativas a nivel
nacional”. Y agrega:”Las circunscripciones político-administrativas
son las regiones, departamentos, provincias y distritos, que de acuerdo a su
nivel determinan el ámbito territorial de gobierno y administración. Cada
circunscripción política cuenta con una población caracterizada por su
identidad histórico-cultural, y un ámbito geográfico, soporte de sus relaciones
sociales, económicas y administrativas” ([15]).
La Ley de Bases de la Descentralización
pone énfasis en la necesidad de mejorar la organización espacial del país ([16])
y promueve, a nivel económico, “un desarrollo económico, autosostenido
y la competitividad de las diferentes
regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva”
([17]). En lo que se refiere al territorio
específicamente señala: “El territorio de la República está integrado
por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional,
regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando
la unidad e integridad del Estado y la nación” ( [18]).
Y
la Ley
orgánica de Gobiernos Regionales ([19])
puntualiza que los Gobiernos Regionales:”tienen jurisdicción en el ámbito de sus
respectivas circunscripciones territoriales, conforme a ley”, y centra su atención en los procesos
planificación, diseño y gestión de programas y proyectos de desarrollo.
En general ninguna de estas normas pone
énfasis en el hecho de que el territorio es un sistema,
que tiene actores, en el que se establecen relaciones y dónde los seres vivos juegan un
rol fundamental Empezando por la Constitución Política,
que establece que el Estado promueve el bienestar general de la nación, sustentado en un “desarrollo
integral y equilibrado” (art.44). Más adelante precisa que el Estado
orienta este desarrollo priorizando
las áreas de promoción del empleo,
salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura (art. 58);
y estimula la creación de riqueza garantizando la libertad de trabajo y de
empresa, de comercio y de industria (art. 59).
De suerte que, de acuerdo con la Carta constitucional, el
bienestar depende del desarrollo y éste, de la labor promocional y protectora
del estado y de la creación de riqueza, que corre a cargo del sector privado, y que permitirá recaudar los impuestos
necesarios para la actividad estatal en
el sentido antes dicho. En
concordancia con este enfoque, el artículo
54 define al territorio nacional de
manera exclusiva en aspecto físico geográfico:
“Espacio inalienable e inviolable donde el Estado ejerce soberanía y
jurisdicción. Comprende el suelo y el subsuelo, el mar y el cielo aéreo”. Terreno sobre el cuál se han de llevar a cabo las inversiones a las que
aluden los artículos anteriores.
En el terreno más propiamente urbano, la publicación “América Económica”
ofrece cada año un ranking de ciudades
que mide los índices de competividad urbana, que sirven de orientación para
los inversionistas. Las ediciones del
año 2009 y 2011 de dicha publicación establecen como índices principales, los
siguientes: Libertad para hacer negocios, marco social y político, servicios a
empresas, servicios a ejecutivos, infraestructura y conectividad y poder de
marca. Las cuatro primeras ciudades en
este ranking son Miami, Sao Paulo,
Santiago y México. Lima se ubica entre los casilleros de siete a diez, y
Caracas y La Paz
se encuentran en los últimos lugares.
En contraste, otra investigación
reciente realizada por “Economist Intelligence Unit” y patrocinada por Siemens
([20]), encontró que las
cuatro ciudades más sustentables de América Latina eran Curitiba, Belo
Horizonte, Brasilia y Bogotá. Este estudio colocó a Lima Junto a Guadalajara en
el rubro “muy debajo del promedio”. Los indicadores utilizados en este caso
fueron, entre otros: Energía, transporte, agua y saneamiento, manejo del suelo,
tratamiento de desechos y gobernanza ambiental.
Las ciudades más competitivas no son siempre las ciudades más sustentables o las que tienen mejor índice de desarrollo humano ([21]),
sino las que ofrecen mayor rentabilidad
(siempre y cuanto estas facilidades no terminen generando des economías
o externalidades que hagan a fin de cuentas a estas ciudades poco atractivas
para invertir).
[1] Como bien lo señala
Silvia Passuni en:”Zonificación Ecológica y Económica: Evaluación del caso de
El Carmen de la Frontera,
en Huancabamba, Piura – Perú, Cooperación,
Lima 2011, pp. 51-52.
[3] Que en su artículo 11 establece que la ZEE es un mecanismo que garantiza el uso adecuado de los recursos naturales.
[6] DS 012-2009-MINAM
[7] Lineamiento de Política de OT
- MINAM 2010: “El OT es una política de estado, un proceso
político y técnico administrativo de
toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos
y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la
regulación y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los
asentamientos humanos; de las actividades económicas y sociales t el desarrollo físico espacial sobre la base de identificación de
potencialidades y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos
y socio culturales, institucionales y geopolíticos. Así mismo, hace posible el
desarrollo integral de la persona como
garantía para una adecuada calidad de vida”.
[8] DGDU- MTCV, 1997: Acerca del
O.T: Documento Orientador:” El OT es
un instrumento orientador de acciones
integradas, dirigidas a lograr objetivos de desarrollo sostenibles en un
espacio territorial determinado. La sostenibilidad del desarrollo se garantiza
por la consideración del tema ambiental condicionado al conjunto de
proposiciones que hacen el ordenamiento
territorial (…) Ordenar el territorio
consiste en el establecimiento de
formas de organización del espacio
territorial considerando la correspondencia que debe existir entre la
población, sus distribución y actividades, la disponibilidad de recursos
naturales en el territorio y las condiciones ambientales”.
[10] Funciones específicas GL,
LOM, y DS 004-2011- vivienda de
acondicionamiento territorial
(http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/decretos/DS004-2011.pdf )
[11] Plan Nacional de
Desarrollo Urbano Lineamientos de
Política 2006 – 2015 – , junio 2006,
aprobado por DS 018-2006
[12] MINAM: “Lineamiento de
Política para el Ordenamiento Territorial”, Lima 2010.
[13] Artículo 53 de la ley de gobiernos regionales: A) Formular, aprobar,
ejecutar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia
ambiental y de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los
gobiernos locales; F) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación
en el ámbito del territorio regional y organizar, evaluar y tramitar los
expedientes técnicos de demarcación territorial, en armonía con las políticas y
normas de la materia. Y en el artículo 50, inc. C) señala: “Programar y
desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial de la población
en función de las potencialidades de desarrollo regional y en base a los planes
de ordenamiento territorial y de
capacidad de las ciudades para absorber flujos migratorios”.
[14] Ley de Demarcación y Organización Territorial No. 27795 (24/7/2002): Artículo 2, Inciso 2 1.
[15] Ib. Inciso 2.3.
[16] Ley de Bases de Descentralización Nº 27783 PROMULGADA EL 20 DE JULIO DEL
2002: Articulo 4º, inciso c): El proceso de
descentralización debe garantizar, en el
largo plazo, un país espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor
distribuido, económicamente y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible.”
[17] Capítulo III, Artículo 6.
En el inciso social, vuelve aparecer el objetivo de la competitividad:
“Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la
competitividad nacional e internacional”.
[18] TÍTULO III ASPECTOS
GENERALES DE LA
DESCENTRALIZACIÓN , CAPÍTULO I, TERRITORIO,
GOBIERNO, JURISDICCIÓN Y AUTONOMÍAS,
Artículo 7º.- Territorio, gobierno y jurisdicción
[19] 27867, promulgada el
16 de noviembre del 2002. Estableció
como competencias, formular y aprobar el Plan de Desarrollo Concertado y diseñar y ejecutar programas regionales de
cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias, promoviendo el uso
sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad. Con relación al párrafo reseñado: Artículo 3.-
Jurisdicción Los gobiernos regionales
[21] El orden del IDH
por país en América Latina de acuerdo al PNUD, fue en el 2010: Chile,
Argentina, Uruguay y Panamá, expresado en los indicadores de sus principales
ciudades, en este caso, Santiago, Buenos Aires, Montevideo y Panamá.
[22] Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, artículo
79º, numeral 1.1.
